Sentencia nº 11593 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 30 de Agosto de 2005

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas cuarenta y ocho minutos del treinta de agosto del dos mil cinco.-

Recurso de amparo interpuesto por A.Z.M., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; A.Q.M.V., cédula de identidad 0-000-000, Gerente Asociado; A.V.J.L., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de Área; B.S.J.C., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; B.A.J., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; C.Z.G., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; C.A.M., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; C. G.E., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; C.P. F., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de Área; C.S. D., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; C.C. S., cédula de identidad 0-000-000, Gerente Asociado; C.U. M., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; F.J.M., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; G.B.V., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de Área; G.M.E., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de Área; G.B.A., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; M.S.M., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de División; M.B.H., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; M.R.R.L., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; M.S.R., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; M.C.M., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; N.C.L., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; P.P.R., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; Q.S.A., cédula de identidad 0-000-000, Jefe de Unidad; R.R.W., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de División; V.S.A., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de Área; V.M.N., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de División; Z.F.M., cédula de identidad 0-000-000, Asistente Técnico; Z.J.J.C., cédula de identidad 0-000-000, Gerente de Área, todos mayores de edad, vecinos de San José; contra la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:45 horas del 29 de julio del 2005, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA y manifiestan lo siguiente: que son funcionarios "de distintos rangos y especialidades de la Contraloría", con intereses legítimos y derechos subjetivos constitucionalmente garantizados y protegidos por expresa disposición del artículo 49 y, complementariamente, por el artículo 74 íbid en lo que respecta a los derechos sociales irrenunciables. A saber ocupan las plazas de: a) Gerentes de División; b) Gerentes Asociados; c) Gerentes de Área; d) Gerente Administrativo; e) Jefes de Unidad; y Asistentes Técnicos. Los nombramientos en dichas plazas se obtuvieron luego de rigurosos concursos realizados en casa caso y los mismo fueron asignados en propiedad. Dichos nombramientos, por disposición del Estatuto Autónomo de Servicios, artículo 12 bis, modificado en reiteradas ocasiones, con la flexibilidad de los simples actos administrativos, por el entonces Contralor General de la República Lic. L.F.V. B., se encuentran sujetos a plazo, con las fechas de terminación indicadas en cada caso. De conformidad con lo constatado por la Jefatura de Recursos Humanos de la Contraloría, se da el caso de plazas en las clases de Gerencia de División y Jefaturas de Unidad -por las razones que ahí se exponen-, cuyo nombramiento es a tiempo indefinido. Hubo también en la reestructuración interna de la Contraloría violación al principio constitucional de las fuentes materiales del ordenamiento jurídico escrito, "…favoreciéndose simples resoluciones administrativas por encima y en contra de la Ley ordinaria; sin que tales resoluciones administrativas fueran tampoco disposiciones reglamentarias ejecutivas, en perjuicio y violación de la reserva legal para la regulación del régimen jurídicos de los derechos constitucionales ( artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública; ley "principista" según reiterada jurisprudencia constitucional)…" Dado el anterior atropello jurídico, es que nos vieron obligados a solicitar a la entonces señora ex Contralora en ejercicio, la Licenciada M.E.A.Z., que diera respuesta a la petición expresa y fundamentada realizada, con la finalidad de anular lo actuado, con respeto de las situaciones jurídicas adquiridas de buena fe, y con aplicación ex post. No obstante, la respuesta simplemente cumplió con el mero trámite formal, para evitar la sanción por el transcurso de los diez días hábiles regulados en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Pero lo grave no está en comunicar 1a ampliación del plazo, por la complejidad material, sino que se indica expresamente en la respuesta, que se procederá al análisis de fondo, sin determinar plazo alguno o fecha para dar la respuesta motivada, en relación con lo peticionado, en sentido positivo o negativo. A juicio de los petentes, esto violenta también de manera evidente lo dispuesto por esta Sala, a favor de la indicación y cumplimiento de plazos razonables para la respuesta de rigor. De esa manera han sido sometidos al vaivén de los nombramientos de los funcionarios de período y convirtiéndose tales designaciones en un posible botín del Contralor o Contralora que esté en ejercicio, ignorándose que se trata de una función sumamente técnica que, de acuerdo con las tareas y responsabilidades asignadas, corresponden a plazas de nombramiento permanente, sin sujeción a plazo, donde una simple disposición administrativa, devino en arbitraria en doble sentido: de un lado por la violación a la ley ordinaria y, del otro, por la falta de motivación, aun cuando se afectan derechos subjetivos. Por disposición legal los -artículo 47 de la Ley Orgánico de la Contraloría-, los servidores de esa sólo podrán ser removidos por justa causa, por supresión de plaza, debidamente justificadas por escrito en el expediente respectivo. Queda claro según lo dispuesto dicha norma que procede la remoción funcionarial por justa causa y por supresión de plaza, con acto debidamente motivado, sin que se incluya la reorganización en general sino sólo la supresión en particular, que es improcedente el pago de prestaciones cuando la remoción sea por justa causa, no así por supresión de plaza, lo que incluiría también la hipótesis de la reorganización, en atención conexa con lo dispuesto en la Ley de Salarios y Mérito de la Contraloría General de la República, no sólo por la naturaleza de la reorganización, en relación con la supresión de plaza, sino que, ante la duda, prevalece el principio pro operario y hasta el principio pro hómine, conforme a la jurisprudencia constitucional, a lo que se suma la irrenunciabilidad de los derechos sociales de acuerdo al artículo 74 de la Constitución Política; y si la remoción es por justa causa, debe darse al afectado audiencia previa, no sólo por virtud del debido procedimiento ante un acto obligatorio o de contenido sancionador, sino por la consecuencia de disminuir la potencia constitucional de la irrenunciabilidad de los derechos por causa justificada de despido. No es que sea inviable jurídicamente la existencia de contratos laborales a plazo fijo o mediante plazas de nombramiento temporal, sino que debe serlo por virtud de la reserva legal y, por ello, bajo el alero del principio de legalidad en el ámbito de la actividad y organización administrativas. En concordancia obligada (al ser el Abogado y Notario del Estado) ha señalado la Procuraduría General de la República "No obstante lo anterior, y aunque en la información que se nos ha brindado con la consulta, no consta claramente cómo ha venido operando en la práctica la asignación de funciones, lo que realmente interesa es que no existe norma alguna que les haya establecido un plazo fijo, a uno o a ambos cargos; dicho en otras palabras, que convierta a su titular en uno de los llamados 'funcionarios de período", a quienes se les debe considerar vinculados por un típico "contrato" de duración determinada que, como es sabido, al vencer su plazo no genera responsabilidad laboral alguna. Lo anterior, en los términos establecidos por la Sala Constitucional en su voto No. 111990 de 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990 ( y otra serie de resoluciones contemporáneas homólogas), donde se sostuvo que el legislador, por normativa especial y posterior al Código de Trabajo, estaba constitucionalmente facultado para fijar un período de duración a ciertos cargos - generalmente unipersonales, de tipo ejecutivo, artículo 104.2 de la L.G.A.P. -a pesar de que las funciones desempeñadas fueran de naturaleza permanente. " ( Ver en el mismo sentido, el dictamen de la Procuraduría C-082-98 de 6 de mayo de 1998). En refuerzo a lo anterior, la Sala Constitucional también expresa: "El reglamento autónomo de servicio es una norma secundaria, por lo que debe sujetarse a las normas jerárquicamente superiores. Por consiguiente, el reglamento autónomo está sujeto a la Constitución (así, por ejemplo, Sala Constitucional, resoluciones número 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999 y 890-2000 de 16:48 hrs. del 26 de enero de 2000, esta última a propósito de un reglamento emitido por la CCSS para regular el fondo de retiro de sus servidores), así como a los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos ejecutivos. Y abunda sobre la materia la Procuraduría General de la República al indicar que puesto que no es sino una manifestación de la potestad reglamentaria en el ámbito indicado, se sigue como lógica consecuencia que el Estatuto debe conformarse sustancial y formalmente a las normas jerárquicas superiores. Esa sujeción puede ser objeto de control, tanto de constitucionalidad como de legalidad" (Opinión Jurídica OJ-135-2003 de 23 de mayo de 2003). Desarrollada y pormenorizada la normativa constitucional y legal, junto a la jurisprudencia de cita y dictámenes administrativos, se impone hacer referencia al régimen estatutario vigente en la Contraloría, por resolución administrativa de las 8:00 horas del 13 de mayo de 1999, por cuyo impulso se ejecutó todo un proceso de reorganización interna. Así se estableció por la vía del estatuto autónomo de servicio, que las plazas de Gerente de División, Gerente de Área, G. A., Jefes de Unidad y Asistentes Técnicos, se nombrarían por medio de concurso de conformidad con los procedimientos establecidos en la resolución del Despacho del Contralor General de las 8 horas y 30 minutos del 11 de junio de 1999 y sus reformas. Además, con algunas excepciones, las plazas serían ocupadas a plazo definido, de acuerdo con el régimen estatutario siguiente, a saber el art12, mediante el cual se dispone que "…Los nombramientos que se deriven de lo establecido en el Artículo 11 precedente, serán recomendados al Contralor General por los Directores Generales con fundamento en la información que al efecto proporcione el Departamento de Recursos Humanos, junto con los resultados del respectivo concurso. Los nombramientos deberán ser autorizados por el Contralor General.", Artículo 12 bis. Los siguientes: "Los Gerentes de Divisiones de las Divisiones de Fiscalización Operativa y Evaluativa, de Desarrollo Institucional, de Asesoría y Gestión Jurídica y de Estrategia institucional serán designados siguiendo los procedimientos concursales que establece este Estatuto. El nombramiento de los tres primeros será por un período de ocho años, a cuyo término podrán participar en los procedimientos a que se convoque para una nueva designación. Asimismo, los servidores que ocupen los cargos de mando de las unidades que integran las Divisiones de Fiscalización Operativa y Evaluativa y de Desarrollo Institucional, inmediatamente subordinadas al Gerente de División, así como los del Área Administrativa, serán designados en sus cargos por un período de seis años, a cuyo término podrán participar en los procedimientos a que se convoque para una nueva designación. Bajo las mismas condiciones se regirán los cargos de Gerente Asociado de la División de Asesoría y Gestión Jurídica y los cargos de Asistente Técnico de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. Si la persona nombrada en estos cargos ya es funcionario de la Contraloría General gozará de pleno derecho de licencia especial sin goce de salario durante su nombramiento a plazo fijo en la plaza que venía ocupando. En el caso de aquellas personas que ingresan a la Contraloría General a uno de los cargos citados en el presente ordinal, al ser seleccionado mediante concurso, se le asignará una plaza de fiscalizador en propiedad según las posibilidades institucionales, en la cual gozará de pleno derecho de licencia especial sin goce de salario hasta el término de su nombramiento aplazo fijo. En todo caso quienes sean nombrados en los cargos citados en este artículo, una vez cesadas sus funciones en los mismos, podrán a su elección volver al puesto que tiene en propiedad o dar por terminada su relación de servicio y ser indemnizado conforme a la legislación laboral. Asimismo el Transitorio I señala que "…La designación de gerentes que se haga por primera vez será de la siguiente forma: el gerente de la División de Desarrollo Institucional se nombrará por siete años, y los gerentes de las Divisiones de Fiscalización Operativa y Evaluativa y de Asesoría y Gestión Jurídica, por ocho años, y partir del vencimiento del plazo de esta primera designación se seguirán nombrando por ocho años." El Transitorio II. Agrega que "…Los funcionarios de la Contraloría General que fueren nombrados en los cargos indicados en este artículo, en la designación que se haga por primera vez, y cuyas plazas se supriman como consecuencia del concurso en que resultaron designados, al término de su nombramiento tendrán a su elección derecho a ocupar un puesto de fiscalizador o a ser indemnizados, todo conforme a los dispuesto en el párrafo tercero de este artículo." El transitorio III. Indica que "…Los funcionarios que actualmente se encuentran ocupando los cargos de Gerente Asociado de la División de Asesoría y Gestión Jurídica, se mantendrán en dichos cargos por un período de seis años a partir de la publicación de esta Resolución. El transitorio IV. "Por esta primera y única vez, los funcionarios designados mediante concurso en el cargo de Asistente Técnico de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, ocuparán dichos cargos hasta la fecha en que el Gerente de Área en que se le designe concluya el plazo para el que fue nombrado." Aunque el referido proceso de reorganización contempló inicialmente la existencia de 3 Gerencias de División (Fiscalización Operativa y Evaluativa, Desarrollo Institucional y Asesoría y Gestión Jurídica), así como G. de Área, J. de Unidad y Gerencias Asociadas, todas las cuales contarían con nombramientos a plazo definido, posteriormente, se modificaron las resoluciones iniciales y se estableció una nueva Gerencia de División (Estrategia Institucional) para la que, junto con las Jefaturas de las Unidades de Prensa y Comunicaciones, Cooperación Internacional y Recursos Humanos, se les estableció los nombramientos á plazo indefinido. Dicha modificación encuentra su justificación en las que "Los nombramientos en cargos de Gerente de División de Estrategia Institucional, Jefe de Unidad de Prensa y Comunicaciones, Jefe de Unidad de Cooperación Internacional y Jefe de Unidad de Recursos Humanos son por tiempo indefinido, desde el punto de vista jurídico, porque así lo establece el artículo 12 bis del Estatuto Autónomo de Servicio, y desde el punto de vista administrativo, porque en su momento se consideró conveniente que en las unidades que integran el Despacho del Contralor General, los niveles de jefatura se mantuvieran invariables, como una forma de asegurar cierta memoria institucional en una parte del nivel gerencial." (Así consignado en oficio N° URH-555, de 19 de setiembre del 2003, de la jefatura de Recursos Humanos en respuesta a consulta al sindicato de la CGR). No obstante y sin duda alguna, el razonamiento utilizado para el establecimiento de tales puestos con nombramientos por tiempo indefinido, es igualmente aplicable a los demás puestos de gerencias y jefaturas de la Contraloría. Así observando las competencias asignadas en el Reglamento Orgánico, se puede confirmar que las actividades sustanciales de la Contraloría descansan fundamentalmente en las jefaturas cuyos nombramientos están a plazo definido, en las que preservar la memoria institucional, cuyo fin básico es propiciar la eficiencia y la continuidad de sus potestades y deberes. Ahora bien, si por preservar la memoria indicada se impone el régimen de plazo indefinido, los beneficiados no son los únicos calificados y, en todo caso, debiera prevalecer la justicia en la igualdad, tanto por la memoria institucional como por la evitación de la discriminación de trato que se traduce necesariamente en desmejoramiento de las ventajas laborales por disposición estatutaria, sin serlo siquiera por disposición de reglamento ejecutivo o de complementación legal en plena protección derivada del principio de la reserva legal en la materia. Por consiguiente, los nombramientos a plazo en puestos Gerente de División, Gerente de Área, Gerente Asociado, Jefe de Unidad y Asistentes Técnicos, puestos propios de la operación normal de la Contraloría, no son -a juicio de los petentes- ni constitucional ni ordinariamente procedente. La regla debe ser la relación a plazo indefinido y no así la excepción. Solicitan los recurrentes que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias de ley.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R.M.C.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   De previo a entrar en materia, la Sala considera necesario recordar que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales, por lo que, en general, su procedencia esté condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación -o amenaza de turbación- a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede, ya que, además, la presunta violación debe poner en peligro aquella parte de su contenido que le es esencial y connatural; es decir, el núcleo que le presta su peculiaridad y lo hace reconocible como derecho de una naturaleza determinada. En otras palabras, se trata de su razón de ser; el componente indispensable para que su titular pueda obtener la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución ese derecho se ha otorgado y que, por ello, queda sustraído de la esfera de regulación de todos los poderes públicos. Lo anterior, en doctrina, es conocido como el contenido mínimo esencial del derecho. Sobre este tema concreto, se ha dicho que una limitación afecta el contenido esencial de un Derecho Fundamental cuando torna al Administrado en un mero objeto de la actividad estatal. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se condiciona el ejercicio de ese Derecho al cumplimiento de condiciones, presupuestos o requisitos de tal naturaleza que, en la práctica, hacen materialmente imposible o nugatorio su uso. A manera de ejemplo, piénsese que si al titular de un Derecho de Propiedad se le impide enajenar o usufructuar el bien objeto de propiedad, en la práctica se está vaciando su derecho de toda utilidad o vigencia, incluso si, formalmente, la persona sigue siendo el "propietario" del bien (véase el pronunciamiento N° 6482-96 de las 14:54 horas del 28 de noviembre de 1996). Por consiguiente, cualquier conducta de la Administración que comporte una lesión de esa índole, es materia de amparo, y aquella que no lo haga, es materia de mera legalidad.

   II.-

   En este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el problema de las violaciones directas e indirectas a la Constitución involucra, también, una necesaria apreciación de la idoneidad y naturaleza expedita que debe caracterizar a la vía del amparo. Se ha dicho que "…en esencia, la idea básica puede estar en la distinción entre una lesión directa y otra indirecta de los derechos fundamentales. En buena doctrina constitucional el criterio se basa en que cualquier infracción de legalidad, en cuestiones relacionadas con esos derechos, puede causar eventualmente lesión de aquellos derechos fundamentales, pero cuando se trate de una lesión simplemente indirecta, por existir dentro del aparato estatal, órganos que pueden y deben resguardar esos derechos y reparar su violación, les corresponde a ellos conocer y no a esta Sala..." (Sentencia N° 1610-90 de las 15:03 horas del 9 de diciembre de 1990). Esto último pone de relieve el carácter eminentemente sumario -es decir, breve y sencillo- del proceso de amparo, cuya tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si los derechos de rango infra constitucional que las partes citan como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, existen en realidad.

   III.-

   En la especie, en cambio, el asunto que exponen los recurrentes constituye una queja en contra de la Contraloría General de la República por cuanto -a su juicio- los nombramientos "a plazo" en puestos de Gerente de División, Gerente de Área, Gerente Asociado, Jefe de Unidad y Asistentes Técnicos, que son puestos propios de la operación normal de la Contraloría, no son ni constitucional, ni ordinariamente procedente, ya que la regla que debe privar en estos puestos debe ser que la relación se configuere "a plazo indefinido"; por cuanto a juicio de los petente, en razon de este errado criterio se verían sometidos al vaivén de los nombramientos de los funcionarios de período, convirtiéndose -según manifiestan- tales designaciones en un posible botín del Contralor o Contralora que esté en ejercicio, ignorándose que se trata de una función sumamente técnica de acuerdo con las tareas y responsabilidades asignadas, que corresponden a plazas de nombramiento permanente, sin sujeción a plazo. S. por ello esta S., que se le ordene a la autoridad recurrida la suspensión de cualquier acción tendente a dar inicio a los concursos para llenar las plazas que a la fecha ostentan los recurrentes, en forma legítima. No obstante lo señalado por los petentes, el estudio que se solicita a esta S., escapa a la finalidad propia de la vía del amparo, en razón del carácter sumarísimo que caracteriza a esta última. En efecto, para conocer de ello, sería necesario realizar una investigación complicada con el objeto de determinar el tipo de contrato que deben suscribir quienes ocupan los puestos referidos, la naturaleza de las funciones que desempeñan, así como entrar a valorar la procedencia o no de la posible apertura de los concurso para ocupar dichos puestos, situaciones que por completo desnaturalizarían la finalidad del amparo. En este sentido, no resultaría procedente que esta S. se pronunciara al respecto, pues no es en esta vía donde corresponde realizar semejante labor, sino ante la instancia específicamente prevista para ello por el ordenamiento jurídico, a saber, ante la propia autoridad accionada o ante la jurisdicción laboral ordinaria correspondiente. Por lo expuesto el recurso resulta inadmisible y así debe declararse.

   Portanto: Se rechaza de plano el recurso.

   LuisFernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M. AdriánVargas B.

   Gilbert Armijo S. Ernesto JinestaL.

   F.C.C.T.A. aduran