Sentencia nº 10631 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 25 de Julio de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diecisiete horas y treinta y dos minutos del veinticinco de julio del dos mil seis.

Recurso de amparo interpuesto por A.A.D., cédula de identidad número 0-000-000, contra EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTES.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10 horas 35 minutos del 30 de noviembre del 2005, el recurrente interpone recurso de amparo contra EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTES y manifiesta que: a) Es oferente del Primer procedimiento abreviado para el otorgamiento de concesiones de taxi, participó para la base en San Rafael de Guatuso, habiendo señalado en letras, en palabras, que su ofertamiento es para vehículo rural; b) El Consejo de Transporte Público del MOPT según acuerdo contenido en el Alcance 66 a La Gaceta 171 del 6 de setiembre del 2001 asignó, mediante acto firme, 100 puntos a su oferta; c) En el Alcance 73 a La Gaceta 199 del 17 de octubre de ese mismo año por medio de un nuevo acto firme, vuelve a aparecer su oferta con 100 puntos; d) Volviendo sobre sus propios actos declarativos de derechos y sin procedimiento previo alguno, el mencionado Consejo modificó los actos declarativos de derechos, ya firmes, y por acuerdo publicado en el Alcance 75-A de La Gaceta 207 del 29 de octubre del 2001, inventando que ofreció vehículo sedán, cuando en letras claramente su oferta estipula que es para vehículo rural y con sustento en esta invención, se le excluyó de la adjudicación, a pesar de que los dos actos previos, firmes, le habían adjudicado una placa de taxi; e) En un momento posterior, y lo que significa un viraje, según Alcance 35 a La Gaceta 83 del 2 de mayo del 2002, el Consejo antes dicho, modifica su decisión de excluirle y le adjudica en forma directa un derecho de explotación para la base de San Rafael de Guatuso, vehículo rural; f) Había recurrido administrativamente el acto en que le excluía y el Tribunal Administrativo de Transporte, emitió la resolución número 1081-03 del 12 de mayo del 2003 en donde confirma el acto del Consejo publicado en el Alcance 75-A a La Gaceta 207 del 29 de octubre del 2001, (que le excluye) al sostener erradamente que él ofreció vehículo sedán, incurriendo a su juicio en los siguientes errores y omisiones: a) omitió analizar que en su oferta está visible en letras su ofrecimiento de vehículo rural y que de acuerdo con las normas y principios que regulan la contratación, cuando existe divergencia entre lo expresado en números y lo manifestado en letras, prevalece siempre lo indicado en letras; a) omitió establecer que cuando existe una contradicción dentro de una oferta entre lo expresado en números y lo señalado en letras, la Administración sólo tiene dos alternativas: b) interpretar que prevalece lo señalado en letras o, b.2) solicitar una aclaración al oferente, pero nunca unilateralmente interpretar la Administración que la voluntad del administrado es lo consignado en números; c) como lo que estima es un grave yerro, que enlaza directamente con el presente amparo, no toma en cuenta el indicado Tribunal en la resolución 1981-03, ya dicha, que no podía modificar unilateralmente su situación jurídica como adjudicatario en firme sin previo procedimiento administrativo ( lesividad ); g) Por último y lo que constituye un error gravísimo en un Tribunal, emite su resolución sin tomar en cuenta los efectos jurídicos del acto administrativo contenido en el Alcance 35 a La Gaceta 83 del 2 de mayo del 2002; h) Buscando que se hiciera justicia y que el Tribunal Administrativo de Transportes del MOPT actuara legalmente, corrigiendo su actuar contra legem en el caso específico, interpuso un recurso de revisión y nulidad concomitante, pero este Tribunal por resolución 1386-05 de las 10:20 horas del 17 de agosto del 2005, notificada en el mes de octubre de este mismo año, rechaza sus gestiones por una cuestión meramente de forma sobre los alcances del poder especial y la filosofía jurídica del recurso de revisión, pero sin molestarse en analizar el fondo del asunto, en este caso, el error de derecho del Tribunal en confirmar una actuación del Consejo que ya había quedado sin efecto (de hecho) por otra posterior, sin previo procedimiento administrativo, requerido cuando se trata de suprimir derechos subjetivos; i) Debido a las equivocaciones procesales y sustantivas ha presentado con posterioridad sendas gestiones administrativas sin que hasta la fecha haya sido posible que pueda asumir la operación del taxi cuyo acto declarativo de derechos permanece válido y vigente, al no haber sido anulado mediante el procedimiento legalmente establecido. Estima que los recurridos han violentado en su perjuicio, lo establecido en los artículos 11, 34, 39, 50 y 56 de la Constitución Política y solicita que se acoja el recurso y se ordene a los recurridos permitirle iniciar la prestación del servicio de taxi.

2. -

   Informa bajo juramento L.F.A., en su calidad de Presidente del Tribunal Administrativo de Transporte (folio 023), que: a) Mediante el Decreto Ejecutivo n°28913-MOPT publicado el 19 de setiembre del 2000 el Consejo de Transporte Público somete a licitación pública la concesión del servicio público de taxi, donde se debía adjudicar más de diecisiete mil concesiones; b) El Consejo de Transporte Público publicó el 06 de setiembre del 2001 el listado de calificación de las ofertas, en el cual le consigna al recurrente 100 puntos de calificación y mediante publicación del 17 de octubre del 2001 estableció un listado aclaraciones a las calificaciones de los oferentes, publicadas en el Alcance n°66 a La Gaceta n°171 del 06 de setiembre del 2001, en la cual se consigna al amparado con 100 puntos; c) El amparado inconforme con el acto de adjudicación dictado por la Administración y publicado al Alcance 75-A a La Gaceta 207 del 29 de octubre del 2001, presentó recurso de revocatoria y apelación manifestando que se quedan con la base de operación en la modalidad de vehículos rurales en Guatuso San Rafael; d) En razón de ese recurso anterior el Tribunal Administrativo de Transporte determina que incurrió en un incumplimiento a una condición invariable, como es que ofrece un vehículo tipo rural en una base de operación para vehículos tipo sedán, causal de exclusión; e) Con ello el recurrente pretendió participar en más de una base de operación, lo cual no es posible en esa licitación; f) En el decreto ejecutivo 28913-MOPT publicado el 19 de setiembre del 2000 “Reglamento del primer procedimiento especial abreviado para el transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad de taxi” se cometieron algunos errores que fueron corregidos por el decreto ejecutivo 29111-MOPT publicado el 24 de noviembre del 2000, con lo cual la base de operación 215010 se mantiene para los oferentes con vehículo tipo sedán y se crea la base de operación 215019 para los oferentes que desearan participar en San rabel Guatuso con vehículo tipo rural; g) La oferta del recurrente fue presentada en febrero del 2001, indicando que participaba para la base de operación 215010 en la modalidad de vehículo rural, y no se percató de la creación de la base de operación 215019, a pesar de que tenía la obligación de conocer el cartel de licitación y sus reformas para lograr adecuadamente su participación en el concurso, además de que la determinación de la base de operación es una cláusula invariable del cartel, es decir, era un requisito de cumplimiento obligatorio; h) El acto de adjudicación no se encontraba firme pues fue impugnado por el recurrente, así al no encontrarse firme el acto adjudicatario no se había configurado derecho subjetivo alguno a favor del amparado, pues en materia de contratación administrativa los recursos administrativos sí suspenden los efectos del acto en tanto se resuelve la impugnación; i) Ya le fue resuelto al recurrente el recurso de revisión y nulidad concomitante, rechazándosele pues en tratándose de una licitación pública el recurso extraordinario de revisión no es un medio de impugnación admisible. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   Mediante escrito que corre al folio 032 el recurrente manifiesta que resultó adjudicatario y sin embargo le no lo autorizan para brindar el servicio violentando además el derecho al trabajo y al debido proceso. Solicita se ordene de inmediato la autorización para brindar el servicio público de taxi. Posteriormente vuelve a recurrente a ratificar sus manifestaciones mediante scrito que corre al folio 050.

4. -

   Informa bajo juramento E.M.G., en su calidad de P. de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público (folio 035), que: a) El recurrente participó en el Primer Procedimiento Especial Abreviado de Taxis con la oferta n°046511, obteniendo un puntaje de 100% de conformidad con los requisitos sustanciales, ofertando para la Base de Operación 215010, descrita como Cantón de Guatuso, distrito San Rafael, Provincia de Alajuela, con vehículo rural; b) Mediante el decreto n°29111-MOPT se reforma el decreto n°28913-MOPT estableciéndose la distinción entre los códigos 215010 para vehículo sedán y 215019 para vehículo rural en el cantón de Guatuso, distrito San Rafael, Provincia de Alajuela; c) De conformidad con lo indicado por el oferente en el formulario el Consejo de Transporte Público lo asigna en la base de operación 215010 para vehículo sedán, sin embargo ofreció vehículo rural; d) El recurrente presenta recurso de revocatoria y apelación en subsidio el 01 de noviembre del 2001 en contra del acto emitido por el Consejo de Transporte Público que se publicó en el Alcance 75-A a la Gaceta 207 del 29 de octubre del 2001 que a él debía mantenerse en la base 215019 para vehículos de modalidad rural; e) Mediante el artículo 3 de la sesión ordinaria 08-2002 del 30 de enero del 2002 la Junta Directiva rechaza los recursos y eleva la apelación al Tribunal Administrativo de Transportes; f) No obstante, mientras esta situación se dilucidaba el Consejo de Transporte Público, mediante el Alcance 35 a la Gaceta 83 del 2 de mayo del 2002 modifica la base de operación ofrecida por el recurrente y lo adjudica en forma directa en la Base de Operación 215019, de conformidad con el vehículo ofrecido; g) El Tribunal Administrativo de Transportes al resolver el recurso de apelación mediante resolución n°TAT 1081-03 de las 15:13 horas del 12 de mayo del 2003 resolvió declarar sin lugar el recurso y anular el acto de adjudicación con relación a las bases de operación 215010 y 215019, dando por agotada la vía administrativa; notificándosele el 15 de mayo del 2003; h) El Consejo de Transporte Público impidió al recurrente la firma del contrato y el retiro de la placa, en acatamiento de la resolución anterior. Solicita que se desestime el recurso planteado.

5. -

   Aporta el recurrente mediante escritos que corren a folios 054 y 062 un resumen de los hechos, de los derechos constitucionales violados y replica respecto del informe del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transportes.

6. -

   En los procedimientos seguidos se haobservado las prescripciones legales.

   Redacta el Magistrado CruzCastro; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso.- El recurrente considera que en su caso se han cometido varias arbitrariedades por parte del Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transportes por cuanto, por un lado, en varias publicaciones de setiembre y octubre del 2001 se le asignó cien puntos a su oferta, se emitió acto adjudicatario y posteriormente en mayo del 2003 se anula su adjudicación. Por otro lado, en la Gaceta del 02 de mayo del 2002 se le adjudica en forma directa un derecho de explotación para la base de San Rafael de Guatuzo vehículo rural. Subsistiendo ambos actos y confirmando el Tribunal Administrativo de Transportes la exclusión se le impide brindar el servicio, a pesar de existir acto adjudicatario y a pesar de que la exclusión se llevó a cabo sin procedimiento previo alguno.

   II.-

   Hechos probados.- De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   1. Que en el decreto ejecutivo 28913-MOPT publicado el 19 de setiembre del 2000 “Reglamento del primer procedimiento especial abreviado para el transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad de taxi” se cometieron algunos errores que fueron corregidos por el decreto ejecutivo 29111-MOPT publicado el 24 de noviembre del 2000, con lo cual la base de operación 215010 se mantiene para los oferentes con vehículo tipo sedán y se crea la base de operación 215019 para los oferentes que desearan participar en San Rafael Guatuso con vehículo tipo rural (informe al folio 024-025)

   2. Que en febrero del 2001 el recurrente participó en el Primer Procedimiento Especial Abreviado de Taxis con la oferta n°046511, obteniendo un puntaje de 100% de conformidad con los requisitos sustanciales, ofertando para la Base de Operación 215010, descrita como Cantón de Guatuso, distrito San Rafael, Provincia de Alajuela, con vehículo rural (informe al folio 035), a pesar de que a la base de operación con vehículo rural correspondía el número 215019 (informe al folio 036).

   3. Que en el Alcance 66 a la Gaceta 171 del 06 de setiembre del 2001 el Consejo de Transporte Público publicó el listado de calificación de las ofertas del Primer Procedimiento Abreviado de Taxis y le asignó 100 puntos a la oferta del recurrente (informe al folio 023).

   4. Que en el Alcance 73 a la Gaceta 199 del 17 de octubre del 2001 el Consejo de Transporte Público vuelve a publicar el listado, donde aparece nuevamente la oferta del recurrente con 100 puntos (informe al folio 023-024).

   5. Que en el Alcance 75-A a la Gaceta 207 del 29 de octubre del 2001 el Consejo de Transporte Público emite acto adjudicatario a favor del recurrente para que presteel servicio de taxi para vehículo sedán (informe al folio 024).

   6. Que el 01 de noviembre del 2001 el amparado presenta recurso de revocatoria y apelación a la base de operación 215010 argumentando que se queda con la base 215019 rural (folio 188 expediente administrativo). Revocatoria rechazada mediante el artículo 3 de la sesión ordinaria 08-2002 del 30 de enero del 2002 porla Junta Directiva del Consejo de Transporte Público (informe al folio 036).

   7. Que en el Alcance 35 a la Gaceta 83 del 02 de mayo del 2002 el Consejo de Transporte Público modifica la base de operación ofrecida por el recurrente y lo adjudica en forma directa en la Base de Operación 215019 de conformidad con el vehículo por él ofrecido (informe al folio 036).

   8. Que aproximadamente, UN AÑO Y MEDIO después de presentado el recurso, el Tribunal Administrativo de Transportes resuelve el recurso de apelación anterior mediante resolución n°TAT 1081-03 de las 15:13 horas del 12 de mayo del 2003, notificada al recurrente el 15 de mayo del 2003, declarando sin lugar el recurso, anulando el acto de adjudicación con relación a las bases de operación 215010 y 215019 y da por agotada la vía administrativa (informe al folio 036-037). Resolución impugnada por el recurrente, quien presentó recurso de revisión y nulidad concomitante. Recursos que fueron rechazados mediante resolución 1386-05 de las 10:20 horas del 17 de agosto del 2005.

   9. Que el 23 de mayo del 2003 el Consejo de Transporte Público informa, por medio de publicación en la Gaceta, al recurrente que debe presentarse a realizar el trámite de formalización de su respectivo contrato de concesión administrativa de taxi el 26 de mayo (folio 020).

   10. Que el Consejo de Transporte le impide al recurrente la firma del contrato y el retiro de la placa, impidiéndole explotar el servicio (informe al folio 037).

   III.-

   Sobre el fondo.- De lo alegado por el recurrente, de los informes rendidos por los representantes de las autoridades recurridas -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto, esta Sala comprueba que efectivamente el recurrente participó en febrero del 2001 en la licitación para prestar el servicio de taxi, que efectivamente resultó adjudicatario (según publicaciones en la Gaceta del 06 de setiembre, 17 de octubre y 29 de octubre del 2001), pero que, al comprobar el recurrente un error en la oferta que se tradujo en un error en el acto adjudicatario (error inducido por la propia Administración quien inicialmente definió la base de operación 215010 en San Rafael Guatuso con vehículo tipo sedán y tipo rural, y posteriormente crea la base de operación 215019 exclusivamente para vehículo tipo rural) presenta un recurso de revocatoria y apelación en noviembre del 2001 alegando que se queda con la base de operación 215019 para vehículos tipo rural. Estos recursos, mal interpretados por la Administración Pública, dieron como resultado una anulación del acto adjudicatario, en vez de una corrección que era lo que pretendía el recurrente (mediante la resolución del Tribunal de Transporte Público n°TAT 1081-03 del 12 de mayo del 2003, resolución dictada UN AÑO Y MEDIO después de presentado el recurso). Pero al mismo tiempo, comprueba esta Sala que entretanto se resolvía el recurso de apelación el Consejo de Transporte Público manda publicar en la Gaceta del 02 de mayo del 2002 el acto adjudicatario conforme lo había solicitado el recurrente, en la base de operación 215019 (y no en la base de operación 215010 como por error presentó en la oferta) que es vehículo tipo rural. Subsistiendo ambos actos al 23 de mayo del 2003 el Consejo de Transporte Público informa por medio de publicación en la Gaceta que el recurrente debe presentarse el 26 de mayo del 2003 a realizar el trámite de formalización del respectivo contrato de concesión administrativa de taxi (folio 20). Aún así, el Consejo de Transporte Público le impide al recurrente la firma del contrato y con ello le impide explotar el servicio, sustentando su actuar en lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Transporte en la resolución citada del 12 de mayo del 2003.

   IV.-

   De todo lo explicado para este Tribunal son claras las actuaciones contradictorias, arbitrarias y por tanto violatorias de los derechos fundamentales del recurrente puesto que, primero, el Tribunal Administrativo de Transportes anula el acto adjudicatario sin procedimiento previo alguno en violación del principio de la inderogabilidad de los actos propios y en violación del principio de interdicción de la arbitrariedad y buena fe porque, valiéndose del recurso presentado por el recurrente para que corrigiera el error en el acto adjudicatario este Tribunal, en vez de ordenar corregir el error, decide anular del todo el acto adjudicatario. Segundo, resuelve el recurso de apelación hasta más de UN AÑO Y MEDIO después de presentado, lo que se traduce en una violación al derecho de justicia pronta y cumplida. Tercero, cuando finalmente el Consejo de Transporte Público parece actuar conforme, emitiendo el 02 de mayo del 2002 el acto adjudicatario según lo solicitado por el recurrente, en la base de operación 215019 (y no en la base de operación 215010 como por error presentó en la oferta) que es vehículo tipo rural, posteriormente se le impide al recurrente la formalización del contrato. Todo ello sometió el amparado a un procedimiento largo, con actos contradictorios y cuando acudió a solicitar se corrigiera el error, en vez de ello, lo que recibe es la anulación del acto adjudicatario. No siendo admisible para esta Sala el argumento de los recurridos en el sentido de que fue el propio recurso del recurrente el que interrumpió la firmeza del acto adjudicatario, pues en realidad ese recurso no fue en contra del acto adjudicatario –ello sería un sinsentido que no es defendible- sino que el recurso lo presentó el recurrente para que se corrigiera lo que él consideró un error, al asignársele una base para vehículo sedán, cuando su voluntad fue la base para vehículo rural. Finalmente, a mayor abundamiento, sobre situaciones similares en casos donde se ha suprimido actos adjudicatarios en concesiones de taxi, si esa supresión no se ajustó a las exigencias de la Ley General de la Administración Pública sobre la materia, se ha determinado la violación del principio de intangibilidad de los actos propios -porque la adjudicación en firme es un acto declarativo de derechos-. Si la adjudicación es resultado de un error, o acaso de un fraude, debe el Consejo respetar las reglas procedimentales que al efecto contiene la Ley General de la Administración Pública para que, si procede administrativamente, anule la adjudicación o, en caso contrario, instaure el juicio contencioso de lesividad (sobre el particular, véase la sentencia Nº2003-01227 de las 10:22 hrs. de 14 de febrero de 2003).

   VI.-

   En conclusión, en este caso, el Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transportes transgredieron el derecho constitucional a la intangibilidad de los actos propios de la Administración, al haber anulado el acto adjudicatario del recurrente, después de tenerlo como adjudicado directo, sin que para ello mediara alguna de las formas legalmente previstas para estos casos. Transgredieron asimismo, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el de buena fe y el de justicia pronta y cumplida, por emitir actos contradictorios, por resolver los recursos con una tardanza excesiva y por aprovechar una solicitud de corrección del recurrente para proceder a anular el acto adjudicatario. En consecuencia, procede anular la resolución del Consejo de Transporte Público que rechaza el recurso de revocatoria en artículo 3 de la sesión ordinaria 08-2002 del 30 de enero del 2002 y la resolución del Tribunal Administrativo de Transportes que resuelve la apelación y anula el acto adjudicatario del recurrente n°TAT 1081-03 de las 15:13 horas del 12 de mayo del 2003.

   Por tanto:

   Se declara con lugar el recurso y, en consecuencia, se anula la resolución del Consejo de Transporte Público que rechaza el recurso de revocatoria en artículo 3 de la sesión ordinaria 08-2002 del 30 de enero del 2002 y la resolución del Tribunal Administrativo de Transportes que resuelve la apelación y anula el acto adjudicatario del recurrente n°TAT 1081-03 de las 15:13 horas del 12 de mayo del 2003. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. C. y notifíquese.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M.Adrián Vargas B.

   Gilbert Armijo S. FernandoCruz C.

   Teresita Rodríguez A. JorgeAraya G.