Sentencia nº 11560 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de Agosto de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a lasquince horas y veintiocho minutos del nueve de agosto del dos mil seis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por L.E.O.M., mayor, casado, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, vecino de Cartago; en su condición de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de Líneas Aéreas Costarricenses Sociedad Anónima contra el Decreto Ejecutivo No. 13317-T del 2 de febrero de 1972. Intervinieron también en el proceso A.P. H. en su condición de Director General de Aviación Civil, K.G. C. en su condición de Presidenta del Consejo Técnico de Aviación Civil y F.B.B., en representación de la Procuraduría General de la República .

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas y cuarenta minutos del veintiuno de agosto de 2002, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 13317-T del 2 de febrero de 1972. Alega el apoderado de la empresa accionante que impugna el Decreto Ejecutivo mencionado por cuanto impide registrar o inscribir un contrato de subarriendo o arriendo por un término mayor a seis meses, todo lo cual es prorrogable a juicio del Consejo Técnico de Aviación Civil. Que esto afecta la libertad de comercio de su representada, pues dificulta a LACSA registrar o inscribir un contrato de subarriendo o arriendo múltiple de aeronaves y fletamiento en plazos mayores de seis meses prorrogables a criterio del Consejo Técnico de Aviación Civil, lo que afecta el libre albedrío y libre determinación de las partes, irrespetando la autonomía de la voluntad. Con ello se deja de percibir beneficios económicos por cuanto las aeronaves como en otros bienes, a mayor plazo menor el precio, perjudicando así las finanzas de la empresa y limitando su libertad de comercio. No hay norma legal o superior que autorice tal limitación, y afecta la explotación al derecho de concesión que se tiene del servicio de transporte aéreo de personas y carga. Afecta la libertad de movimiento por cuanto impide movilizar las aeronaves que fletó, arrendó o subarrendó en forma múltiple después de seis meses prorrogables a criterio del Consejo Técnico de Aviación Civil. Que el contenido mínimo del derecho de propiedad expresado en el dominio, uso y goce de las aeronaves subarrendadas o arrendadas y pactado según el libre albedrío y voluntad contractual, así como la autonomía de la voluntad, se ve reducido por el Decreto. Que las restricciones en la esfera individual o colectiva puede verse restringida por una ley, más no por una norma de rango inferior a la ley, como sucede con la norma impugnada, por lo que infringe el principio de reserva de ley. En cuanto al principio de proporcionalidad de las normas, el decreto no tiene ni busca ningún fin lógico, ni jurídico, ni racional y más bien interfiere con la estrategia de alianza de LACSA con el Grupo Taca para utilizar aeronaves "Airbus A-319 y Airbus A-320". No tiene razón alguna que la justifique y carece de la razonabilidad constitucional, como para impedir tipos de contratos por un plazo de dos años, cinco años, según la voluntad negocial de las partes. Solicita que la Sala declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 13317 del dos de febrero de 1982.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que se encuentra pendiente de resolver el recurso de amparo tramitado bajo el expediente número 02-006112-0007-CO, dentro del cual se dictó la resolución de las quince horas cincuenta y seis minutos del veinticuatro de julio de dos mil dos, otorgándosele plazo para la interposición de la acción.

3. -

   La certificación literal del libelo en que se invoca lainconstitucionalidad consta a folio 12 y siguientes.

4. -

   Por resolución de las quince horas cincuenta minutos del trece de febrero del dos mil tres (visible a folio 86 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Director General de Aviación Civil, y a la Presidenta del Consejo Técnico de Aviación Civil.

5. -

   La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 132 a 156. Señala que según la Ley General de Aviación Civil No. 5150 del 14 de mayo de 1973, se desprende que, por voluntad expresa del legislador, la prestación del servicio de transporte aéreo y en general, todos los servicios aeronáuticos, constituyen una actividad calificada como servicio público. De este modo, el Estado asume su titularidad y así debe adoptar medidas para asegurar la satisfacción del interés general y el derecho de los habitantes de exigirle la prestación adecuada del servicio. Para que particulares puedan ejercer la prestación de tales servicios se requiere de una habilitación especial por parte de la Administración titular, la cual usualmente es la concesión, y con ello se libera a la Administración de una actividad que es mejor ejercida por un particular que por el Estado. Así, vigila por el buen funcionamiento del servicio para la satisfacción del interés general, y para ello dispone numerosas prerrogativas sobre el concesionario: de control y dirección; derecho de sancionar; derecho de rescisión; y la de fijar y aprobar tarifas, directamente, o a través de una entidad administrativa reguladora independiente o autónoma. Que respecto de las características que presenta el concepto de servicio público, están delimitadas en el Dictámen C-009-2000 de 26 de enero de 2000. Y como la actividad de transporte aéreo está destinada a satisfacer intereses de carácter general, pues permite el transporte de personas y carga, por ello es que está regulada detalladamente tanto en el ámbito nacional como internacional. La necesidad de regular y controlar el transporte aéreo, en atención a los intereses de carácter general presentes en la actividad -incluida la protección de la soberanía de los Estados-, justifica el reconocimiento, por parte de los distintos ordenamientos, del carácter de servicio público de los servicios aeronáuticos. La calificación que ha hecho el legislador de servicio público del transporte aéreo puede ubicarse en el artículo 164 inciso a) de la Ley General de Aviación Civil, como también 148 inciso e), 154 y 157 de la misma ley. El Poder Ejecutivo actúa a través del Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil, dependencias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para lo referente a los servicios aeronáuticos. Así el Consejo puede otorgar, prorrogar, suspender, caducar, revocar, modificar o cancelar los "certificados de explotación" de servicios de transporte aéreo en todas sus modalidades. El certificado de explotación, se califica como un "contrato-concesión", para poder ejercer la explotación de cualquier servicio aéreo público, aunque no confiere propiedad o derecho exclusivo de uso. Existen ciertos requisitos contemplados en el Reglamento para el Otorgamiento de Certificados de Explotación, Decreto Ejecutivo No. 3326-T, del 25 de octubre de 1973, con lo que deben cumplir los interesados y además demostrar a plena satisfacción del Consejo Técnico de Aviación Civil y previo al inicio de cualquier operación, que posee "aeronaves aprobadas para el servicio y personal técnico debidamente autorizado."

   De lo anterior queda claro que se deben reunir ciertos requisitos para obtener un certificado de explotación de aviación civil, y en lo relativo a los contratos de arrendamiento de aeronaves y figuras similares, ello no fue regulada en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, ratificado por Costa Rica mediante Decreto Legislativo No. 877, del 4 de julio de 1947, acaso por considerar que lo normal, en aquella época, era que el concesionario "explotador del servicio" era a su vez el dueño de las aeronaves con las que se brindaba el servicio. En la actualidad, el arrendamiento de aeronaves dejó de ser una situación excepcional y se ha convertido en una costumbre o práctica generalizada, aconsejada por razones económicas y técnicas resulta más conveniente para los transportistas aéreos el recurrir al arrendamiento de los aviones, en vez de adquirirlos. Se reduce así a un mínimo la inversión inicial y con ello evitan una deuda pesada de equipo de capital, se reducen los costos y se opera más eficientemente por contar con tecnología más avanzada. La Ley General de Aviación Civil trata el tema siempre en supuestos transitorios o excepcionales, lo cual se encuentra bastante alejada de la realidad actual, incluso la norma 223 de la Ley referida se limita a señalar que el contrato puede ser por kilómetros, por viajes o por tiempo determinado, de allí que el plazo de los contratos de arrendamiento de aeronaves no puede ser condicionado ni limitado por el plazo del "permiso provisional de operación" que otorguen las autoridades de Aviación Civil, en ejercicio de la potestad que le confiere el artículo 222 de la Ley en comentario. Esto corresponde definir, en exclusiva, a las partes contratantes, en ejercicio de la libertad contractual y de comercio de las que son titulares. En tal sentido, la disposición contenida en el artículo 222 se refiere al servicio de transporte público dentro del país. No resulta legítimo que el Registro Nacional de Aeronaves que limite el plazo de los contratos, y debe inscribirlos respetando plazos y condiciones convenidos, adicionalmente, tómese en cuenta que el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 13317-T reproduce el artículo 222 de la Ley General de Aviación Civil, con la diferencia de que incluye al "transporte de pasajeros y carga fuera del país". Que según lo dicho, esto no lo puede hacer la Administración, en lo que se refiere a condicionar y limitar el plazo con un permiso provisional de operación. De este modo, si se interpreta que el plazo del permiso provisional de operación concede a las autoridades de Aviación Civil, la posibilidad de limitar el plazo contractual estipulado de arrendamiento, ello resulta inconstitucional por violentar las libertades de contratación y de comercio, así como los principios de legalidad y razonabilidad constitucional. Incurre en los mismos vicios, otras disposiciones que, aunque no cuestionadas en la inconstitucionalidad, limitan el plazo de los contratos de arrendamiento de aeronaves, se trata de los artículos 35 y 36 del Reglamento para la Operación del Registro Aeronáutico Costarricense, Decreto Ejecutivo No. 4440-T, del 3 de enero de 1975, modificadas por el Decreto Ejecutivo No. 6171-T, del 22 de julio de 1976. Su inconstitucionalidad también radica en que se extralimitan a lo que señala la Ley General de Aviación Civil y limitan las libertades de contratación y de comercio, así como los principios de legalidad y proporcionalidad constitucionales. En cuanto a que el régimen de los derechos y libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley, cita la sentencia 1993-3173 de la Sala Constitucional, y en consecuencia no es por vía de reglamento autónomo donde se pueden restringir los derechos o libertades fundamentales. Agrega que una regulación debe ser razonable en la medida que es necesaria, idónea y proporcional, en los términos de la sentencia de la Sala Constitucional número 1998-8858. Que estos vicios fueron señalados al rendir el Dictámen C-146-93 del 4 de noviembre de 1993, al Director General de Aviación Civil. En conclusión, la Procuraduría General de la República sugiere a la Sala que rechace por el fondo la acción, siempre que se interprete que el plazo del permiso provisional de operación que otorgan las autoridad de Aviación Civil no limita el plazo de los contratos de arrendamiento de aeronaves que realicen las compañías aéreas concesionarias para brindar el servicio de transporte de personas o carga, tanto en el ámbito nacional como internacional. Los que sí resultan abiertamente inconstitucionales son los artículos 35 y 36 del Reglamento para la Operación de Registro Aeronáutico Costarricense, Decreto Ejecutivo No. 4440-T, del 3 de enero de 1975, modificados por el Decreto Ejecutivo No. 6171-T, del 22 de julio de 1976, por violentar las libertades de contratación y de comercio, así como los principios de legalidad y proporcionalidad constitucionales.

6. -

   El señor A.P.H. contesta a folio 92 la audiencia concedida, manifestando que se deduce que la concesión que otorga el Estado a los explotadores aéreos deberá sujetarse al ordenamiento jurídico, es decir, al bloque de legalidad constituido tanto por las normas escritas como no escritas (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), entre ellos tenemos los tratados internacionales, que según lo dispuesto por nuestra propia Constitución Política tiene un rango superior a la Ley. En tal sentido, la administración no puede dejar de aplicar una norma reglamentaria que ella misma promulgó, según lo establece la sentencia de la Sala número 1998-07084. El marco jurídico de los contratos en que se involucre la operación de las aeronaves y por ende de los concesionarios, se estipula en los artículos 30 al 33 y los artículos 218 al 224 y del 230 al 235 de la Ley General de Aviación Civil; así como lo dispuesto por los RAC OPS, Parte I y RAC OPS, Parte II (Decreto No. 28434-MOPT y Decreto No. 28435-MOPT), en esta normativa no se establece taxativamente la figura del subarriendo y por ende tampoco un plazo determinado de autorización. Únicamente el artículo 234 de la Ley establece que los contratos sobre aeronaves, no previstos expresamente por esta ley, se regirán por las disposiciones aplicables del Código de Comercio, y en su defecto, por las leyes comunes pertinentes. Que el propio Decreto No. 13317-T permite el arrendamiento de aeronaves de matrícula extranjera para servicios internacionales, y el Manual de Reglamentación del Transportes Aéreo de la OACI, página 5.2-2 conceptualiza los términos de arrendador, arrendatario y aeronave arrendada. El Estudio Acerca del Arrendamiento de Aeronaves y textos de la Secretaría sobre la implantación del 83 bis, suscrito el 14 de mayo de 1999, elaborado por la Organización de Aviación Civil Internacional indica el citado documento que el aspecto fundamental al analizar los aspectos de seguridad operacional implicados en la utilización de aeronaves para transporte aéreo internacional es que el Estado (Estado de matrícula o Estado del explotador) asume la responsabilidad de garantizar el cumplimiento con las normas aplicables de seguridad operacional establecidas por el Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Chicago, 1944) y sus Anexos y que el explotador (transportista aéreo o compañía), asume la responsabilidad de cumplir con las normas pertinentes de seguridad operacional incorporadas a las leyes y reglamentos nacionales. Hay pues, que garantizar el cumplimiento de las normas de seguridad operacional aplicables, en primer lugar al Estado de matrícula de la aeronave y al Estado del Explotador. Existen diversos supuestos sobre arrendamiento de aeronaves, con o sin tripulación, sin embargo en lo que se refiere a este caso, se ha establecido como condición que se satisfaga ante la autoridad aeronáutica las normas de seguridad operacional equivalentes a las que su propia línea aérea está obligada a satisfacer en virtud del certificado de explotador de servicios aéreos. Desde la perspectiva bilateral, los Estados permiten arrendamientos de aeronaves entre líneas aéreas de las dos Partes, al mismo tiempo que restringen o prohíben arrendamientos, particularmente con tripulación; de líneas aéreas de terceros países. El explotador debe ser responsable de cumplir con las normas de seguridad establecidas por el Convenio de Chicago y sus Anexos. Establecerse las medidas necesarias para la explotación segura de las aeronaves arrendadas (convalidación de licencias, expedición de licencias, familiarización de la tripulación, etc., aspectos todos ellos previstos y regulados por los RACs). Los Estados miembros pueden aplicar distintas normas al arrendamiento entre transportistas aéreos a los que hayan otorgado licencias de aeronaves en su registro nacional o aeronaves registradas dentro del área económica europea. Se entiende por arrendamiento sin tripulación aquél por el que una aeronave es explotada en virtud del certificado de operador aéreo (AOC) del arrendamiento. Normalmente está constituido por el arrendamiento de una aeronave sin tripulación, explotada bajo control comercial del arrendatario y utilizado el código de designador de línea aérea y los derechos de tráfico del arrendatario. Se entiende por arrendamiento con tripulación aquel por el que una aeronave está explotada en virtud del AOC del arrendador. Se trata normalmente del arrendamiento de una aeronave con tripulación, explotada en virtud del control comercial del arrendamiento y utilizado el código designador de línea aérea y los derechos de tráfico del arrendatario. Para fines de garantizar la seguridad operacional y las normas de responsabilidad indicadas cumpliendo con las condiciones económicas aplicables, todos los arreglos de arrendamiento concertados por transportistas aéreos deberían recibir una aprobación previa de las autoridades competentes. No debe otorgarse la aprobación de la utilización de aeronaves arrendadas con tripulación por un período de tiempo ilimitado. No debe utilizarse el arrendamiento con tripulación de aeronaves como medio de evadirse de leyes, reglamentación o acuerdo internacionales aplicables. De cualquier forma en que se pacte la operación de la aeronave, la Dirección General de Aviación Civil le corresponde revisar los contratos, verifica que las responsabilidades en la operación de las aeronaves están bien establecidas. De igual forma, debe garantizarse que se encuentra claramente establecido la responsabilidad operacional y de mantenimiento de las aeronaves, y que la suscripción de los contratos no se constituya en mecanismo que permita diluir la responsabilidad operacional de la aeronave y por ende ponga en riesgo la seguridad operacional de la misma, las vidas humanas y los bienes de terceros. El Estado costarricense al certificar sus líneas aéreas está certificando que su operación es técnicamente idónea, el cumplimiento de los requisitos técnicos y legales los verifica el Estado costarricense al reglamentar las autorizaciones de los contratos de arrendamiento y fletamiento. No hay norma que regule la figura del subarriendo, y la suscripción de contratos de este tipo con países que no garantizan la seguridad operacional puede poner en riesgo la vida humana. Que se debe garantizar la equivalencia o superioridad de los estándares de seguridad operacional, el interés particular debe ceder a aquél de interés público. Que la limitación contenida en los artículos 1 y 2 del Decreto No. 13377, no incluye ninguna regulación para el subarriendo y más bien se refiere al arriendo. La responsabilidad del Estado costarricense es regularse y prever los requisitos técnicos y legales para la operación, a través de las autorizaciones y/o concesiones que otorga el Estado que garantizan la idoneidad técnica y la seguridad operacional, por ende el resguardo a la vida humana y propiedad de terceros. Tratándose de una actividad de grave responsabilidad donde todas las previsiones que se puedan tomar son pocas para evitar una eventual tragedia aérea. Los derechos fundamentales entonces tienen como límites -entre otros- el orden público y los derechos de los demás.

7. -

   La señora Presidenta del Consejo Técnico de Aviación Civil contesta a folio 112 la audiencia concedida, manifestando argumentos en idéntica forma que los presentados por el Director General de Aviación Civil.

8. -

   Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 52, 53 y 54 del Boletín Judicial, de los días catorce, diecisiete y dieciocho de marzo de dos mil tres (folio 157).

9. -

   Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en losartículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

10. - En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

    R. elM.S.C.; y,

    Considerando:

    I.-

    Sobre la admisibilidad. Como lo establece la resolución de las quince horas cincuenta minutos del trece de febrero de dos mil tres, esta S. dio curso a la acción de inconstitucionalidad por cumplir con los requisitos de ley, y adicionalmente porque la legitimación de la empresa accionante proviene del párrafo primero del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. La demanda de inconstitucionalidad tiene como asunto pendiente de resolver, el recurso de amparo que se tramita bajo el expediente número 02-006112-0007-CO, y dentro del cual, se dictó la resolución de las quince horas cincuenta y seis minutos del veinticuatro de julio de dos mil dos, en la que se le otorgó plazo al representante de la empresa para formalizar la acción. Que efectivamente el representante de la empresa interesada presentó la acción de inconstitucionalidad en tiempo y forma.

    II.-

    Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad impugna el Decreto 13317-T del dos de febrero de 1982, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 35 del 19 de febrero de 1982. La norma establece lo siguiente:

    "Artículo 1°- Cuando por falta de equipo, debidamente comprobado, una empresa costarricense se vea precisada a arrendar temporalmente una aeronave de matrícula extranjera, la Dirección General de Aviación Civil podrá autorizar el empleo de tal aeronave para fines de transporte público de pasajeros y carga fuera del país, para lo cual le concederá un permiso provisional que se otorgará hasta por un termino máximo de seis meses, prorrogable a juicio del Consejo Técnico de Aviación Civil, pero siempre en el entendido de que la tripulación sea costarricense.

    Artículo 2°.-

    Las empresas extranjeras que prestan servicios de y hasta Costa Rica, que se vean en la necesidad de operar con equipo arrendado, deberán solicitar el permiso correspondiente a la Dirección General de Aviación Civil, debiendo acatar las disposiciones indicadas por esta autoridad aeronáutica para la operación del equipo objeto de arrendamiento."

    Pide el personero de la sociedad accionante, que la Sala declare inconstitucional el decreto impugnado por infringir la libertad de comercio, la libertad de movimiento, el derecho a la propiedad privada, el principio de reserva de ley, el principio de proporcionalidad de las normas, el principio de fundamentación de las normas, y de razonabilidad constitucional.

    III.-

    Sobre la jurisprudencia de la Sala. Por sentencia de esta Sala Constitucional número 2001-11597 de las nueve horas con seis minutos del nueve de noviembre de 2001, se declaró con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta por Líneas Aéreas Costarricenses S.A. contra el artículo 37 del Reglamento de Operación del Registro Aeronáutico, en cuanto indicaba: "La inscripción de todo contrato que indique subarriendo será rechazada de plano por el Registro.", con fundamento en los siguientes razonamientos:

    " IV.-

    Sobre el fondo. Como bien lo advierten la Procuraduría y Contraloría Generales de la República, la Ley General de Aviación Civil no contiene disposición alguna que prohiba la inscripción del contrato de subarriendo de aeronaves y tampoco existe norma legal habilitante mediante la cual se autorice al Poder Ejecutivo para que, por vía de reglamento, disponga que deba rechazarse de plano por parte del Registro Nacional de Aeronaves, aquella inscripción que se pretenda realizar de todo contrato en el que se mencione o indique el término subarriendo. Sobre la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales en relación con el principio de reserva de ley, mediante la sentencia número 3173-93 de las 14:57 horas del 6 de julio de 1993 y a través de su jurisprudencia, este Tribunal ha sostenido que:

    "I.-

    Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza. Estos límites se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente de precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión. Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuáles no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para a imponerlas, en determinadas condiciones.

    II.-

    Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa y necesaria para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofende gravemente a la generalidad de sus miembros-, y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición es en extremo difícil.

    III.-

    No escapa a esta Sala la dificultad de precisar de modo unívoco el concepto de orden público, ni que este concepto puede ser utilizado, tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para justificar limitaciones en nombre de los intereses colectivos a los derechos. No se trata únicamente del mantenimiento del orden material en las calles, sino también del mantenimiento de cierto orden jurídico y moral, de manera que está constituido por un mínimo de condiciones para una vida social, conveniente y adecuada. Constituyen su fundamento la seguridad de las personas, de los bienes, la salubridad y la tranquilidad.

    IV.-

    Al hablar de las razones justas para imponer limitaciones a los derechos fundamentales debe hacerse obligada mención del artículo 28 constitucional; que establece los límites de las libertades públicas, de manera tal que "las acciones privadas que no sean contrarias a la moral, el orden público, ni dañen a terceros, se encuentran fuera del dominio de la ley." Estas consideraciones han sido reiteradas por esta S., incluso remitiéndose a antecedentes de la Corte Plena en función de tribunal constitucional. Por ejemplo, según sesión extraordinaria número 51 de las trece horas treinta minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos ochenta y dos, cuando se dijo:

    "... el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense: a.) el principio de libertad, ... ; b.) el principio de reserva de ley, ... ; y c.) el sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a terceros están fuera de la acción, incluso, de la ley. Esta norma, vista como garantía implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones, de ese artículo en su párrafo 2°, el cual crea, así, una verdadera reserva constitucional" en favor del individuo, a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público.

    V.-

    En el sentido señalado en el aparte anterior es que esta S. ha considerado que (ver Sentencia número 3550-92, de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992), para que las restricciones a la libertad sean lícitas, constitucionalmente:

    "deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido ... la restricción -por otra parte- debe ser proporcionada, al interés de la justicia, y debe ajustarse estrechamente al logro objetivo." (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Oc5/85, pgr. 46.)

    "En verdad, los conceptos de moral, de orden público o de la necesaria protección de los derechos de terceros, como indeterminados, autorizan una cierta flexibilidad, pero que no implican en ningún caso arbitrariedad y que está sujeta, como lo está la misma discrecionalidad, al contralor jurisdiccional; contralor que, según lo han reconocido invariablemente la jurisprudencia y la doctrina, tiene que ejercerse según criterios de racionalidad y razonabilidad (artículos 15 y 16 de la Ley General de Administración Pública); flexibilidad, o discrecionalidad, pues, que en ningún caso pueden implicar arbitrariedad." (Ver Considerando XIX de la sentencia 3550-92). "El orden público, la moral y los derechos de terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituye el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera que en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; o como

    " ... el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento, y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social" (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982).(Ver Considerando XX, del voto número 3550-92).

    VI.-

    El régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución); rango legal, en este sentido se encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administración Pública -"el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley" (artículo 19); "los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares" (artículo 124)-, y también tiene reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativa, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantías de la legalidad penal. "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

    "a.

    ) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

    b.) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-; c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho

    menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

    d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley."

    (Ver sentencia número 3550-92.)

    La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; no lo es en razón de cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por el artículo 28 constitucional, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior jerarquía. (Ver sentencia número 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990.)".

    De los antecedes transcritos, la Sala estima que no se puede válidamente vía reglamento autónomo, como se pretende a través del artículo cuestionado, restringir los derechos que sólo la ley está habilitada a imponer, ya que al establecer el artículo cuestionado que el Registro Nacional de Aeronaves debe rechazar de plano la inscripción de los contratos de subarriendo de aeronaves, excede los alcances y límites de la potestad reglamentaria que tiene el Poder Ejecutivo en relación con los principios de libertad y de reserva de ley, según la posición asumida por este Tribunal en cuanto a los principios mencionados.

    V.-

    De la violación a la libertad de comercio en relación con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad.- Tal y como lo ha sostenido este Tribunal en múltiples ocasiones respecto al régimen de libertad que impera en nuestro Estado de Derecho, la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado, siempre y cuando no traspase los límites de razonabilidad y proporcionalidad. En tal sentido la Sala indicó mediante la sentencia número 8858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho , lo siguiente:

    "Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados."

    VI.-

    En cuanto al artículo 37 del Reglamento de Operación del Registro Aeronáutico cuestionado y con base en la jurisprudencia señalada, estima la Sala que al restringir la inscripción de contratos al arrendamiento de aeronaves, impide utilizar otras figuras de contratación en el ámbito del servicio de transporte aéreo internacional de pasajeros y carga, tales como el subarriendo de aeronaves, lo que constituye una limitación innecesaria al ejercicio de la libertad de comercio. Tal restricción resulta además injustificada en el tanto no se evidencia el fin superior que se propone alcanzar a través del rechazo de la inscripción de otro tipo de negocios; lo que la torna en una limitación irrazonable que no sólo restringe la libertad de comercio de los interesados, sino que obstaculiza el propósito mismo del reglamento cual es el registro de los negocios que tienen relación con la aeronáutica. De lo anterior, resulta claro que la limitación cuestionada es violatoria de los principios de proporcionalidad y razonabilidad explicados en la sentencia transcrita.

    VII.-

    Conclusión. Los razonamientos expuestos llevan a la Sala a concluir que la prohibición de inscribir contratos que contengan subarriendos de aeronaves, constituye una limitación no prevista ni autorizada en la ley habilitante; sino en una normativa secundaria como lo es el Reglamento de Operación de Registro Aeronáutico; lo que excede los límites de la potestad reglamentaria. Asimismo, con base en los argumentos expuestos en esta sentencia, el artículo impugnado transgrede la libertad de comercio y los principios de reserva de ley, así como los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad; lo que lleva a este Tribunal a declarar con lugar la acción y a anular el artículo 37 del Decreto Ejecutivo No. 4440-T impugnado."

    De esta forma, la sentencia anteriormente transcrita se fundamentó principalmente en el exceso de la potestad reglamentaria al regularse por medio de un Decreto Ejecutivo la prohibición de inscribir en el Registro Aeronáutico contratos de subarriendo de aeronaves. La Sala declaró la inconstitucionalidad de la norma toda vez que el Poder Ejecutivo no puede restringir la libertad o los derechos fundamentales de los particulares sin que medie una norma legal habilitante, lesionando a la libertad de comercio, principios de reserva de ley, principios de razonabilidad y proporcionalidad.

    IV.-

    Sobre el fondo de la acción.- El criterio de la Sala no debe variarse en relación a la sentencia No. 2001-11597 y tiene aplicación en el presente caso, como se explicará a continuación. Según las normas arriba transcritas del Decreto Ejecutivo No. 13317-T, el Consejo Técnico de Aviación Civil, está habilitado para conceder un permiso provisional autorizando el uso de una aeronave de matrícula extranjera, por un término de seis meses, prorrogable a otro igual condicionado a que la tripulación sea costarricense. El otorgamiento de esta autorización se encuentra restringido a que se compruebe una falta de equipo temporal, presumiéndose entonces que las empresas como regla general deben operar con el equipo propio y suficiente para brindar el servicio. El accionante alega la inconstitucionalidad del reglamento, dado que no existe norma legal alguna que conceda el fundamento a tal disposición, y que esa limitación contenida en esa norma interfiere con la autonomía de la voluntad de las partes contractuales. Por su parte, la Procuraduría General de la República sostiene que los artículos 222, 223 y 224 de la Ley General de Aviación Civil regulan lo relativo a los contratos de fletamiento y arrendamiento de aeronaves, siempre que se trate de situaciones excepcionales o transitorias. La opinión asesora de la Procuraduría General de la República se inclina por interpretar el decreto impugnado conforme a la Constitución Política o declararlo inconstitucional. Reconoce esta entidad que la normativa en comentario se encuentra alejada de la realidad actual, y que, la misma obedece a razones históricas, dice que actualmente las empresas concesionarias no suelen ser las dueñas de las aeronaves, y la normativa legal no establece límite alguno en cuanto al plazo para los contratos de arrendamiento. Que no puede el "permiso provisional de operación" limitar la libertad contractual y de comercio, y llama a la atención de la Sala que el artículo 222 arriba señalado se refiere para "transporte público dentro del país". Ahora bien, ciertamente debe dilucidarse si el Consejo Técnico de Aviación Civil tiene los fundamentos legales para limitar en tiempo la libertad contractual de las partes cuando suscriben contratos de arrendamiento de aeronaves, teniendo incluso la posibilidad de rechazar la continuidad de tales contrataciones una vez vencida la autorización o "permiso provisional de operación" inicial. La Dirección General y el Consejo Técnico de Aviación Civil, señalan que en la aplicación de la normativa vigente en el país, y el principio de legalidad y el de la prohibición de desaplicar por acto singular disposiciones generales que conforman su propia normativa, es que no se puede modificar la disposición para una situación en concreto, y tiene el deber de aplicarla. Según se contrate, la responsabilidad para el Estado se transfiere cuando registra la aeronave, con ello se pueden generar problemas en la explotación de arrendamientos y de la seguridad operacional y de la aeronavegabilidad de la nave, pues las normas existentes en tal sentido, pueden no coincidir con el punto de vista del Estado de Matrícula o desde el punto de vista del arrendador, o cuando el Estado del Explotador no contaba con los medios para aplicar debidamente y exigir el cumplimiento de las reglas de seguridad existentes. De todo lo expuesto, concluye la Sala que no hay duda de la imperiosa necesidad del Estado de regular, fiscalizar y comprobar las condiciones de ejecución de los contratos, cuando el Convenio de Chicago asigna el cumplimiento de la normativa de seguridad al Estado de matrícula, de manera que no se deben registrar aeronaves en el país con normas y prescripciones aplicables de otro Estado de matrícula inferiores a las del Estado explotador. En tal sentido, las atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil y las de la Dirección General de Aviación Civil no se verían alteradas o desmejoradas por esta decisión, pues son parte de sus competencias (deberes) el velar por el adecuado funcionamiento y la seguridad de la Aviación Civil entendida en los términos del artículo 3 de la Ley General de Aviación Civil. De ahí que es legítimo que las autoridades de la Dirección General de Aviación Civil, ejerzan control sobre los contratos de arrendamiento y los términos en que éste se haga, así como de los efectos de la ejecución de los mismos, pero en nuestro criterio el Decreto Ejecutivo impugnado excede la potestad reglamentaria cuando restringe cuánto tiempo debe durar el contrato de arriendo o subarriendo de aeronaves. Observa la Sala que al imponer un determinado limite a la voluntad contractual de las partes, al plazo de seis meses prorrogable a otro igual, se exceden los límites constitucionales otorgados al Poder Ejecutivo, sin norma legal habilitante. Cómo lo ha argumentado la Procuraduría General de la República, la importancia hoy en día de los contratos de arrendamiento es mayor y de frecuente utilización. El cumplimiento de las normas de seguridad se pueden constatar al requerirse la inscripción en el Registro Aeronáutico de las aeronaves arrendadas, lo que se daría después de la expedición y verificación de los requisitos técnicos y de seguridad aeronáuticos respectivos, de manera que el Estado puede rechazar aquellas que no cumplen los requisitos. Y si bien el artículo 83 bis a la Convención sobre Aviación Civil, establece las reglas para transferir las obligaciones y responsabilidades como Estado de matrícula de la aeronave al Estado del explotador, tal disposición no sustentaría las restricciones que impone el Decreto Ejecutivo impugnado, además de que esta importante legislación internacional no ha sido ratificada por la República de Costa Rica. De toda suerte, el antecedente No. 2001-11597 fue claro al establecer que si el numeral 37 del Reglamento de Operación del Registro Aeronáutico resultaba inconstitucional al prohibir la inscripción de contratos de subarriendo de aeronaves, constituyéndose tal disposición en una limitación no prevista ni autorizada en una ley habilitante, lo mismo ocurre con la limitación temporal mediante decreto de los arrendamientos de aeronaves que aquí se cuestiona, de manera que las autoridades de Aviación Civil al no demostrar la existencia de una norma legal o superior, el Decreto Ejecutivo carece de fundamento legal, de ahí que el Poder Ejecutivo se excedió en los límites a la potestad reglamentaria, y lesiona la libertad de contratación.

    V. Inconstitucionalidad del artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 13317-T del 2 de febrero de 1972, y los numerales 35 y 36 del Decreto Ejecutivo No. 4440-T del 3 de enero de 1975. Finalmente, la Procuraduría General de la República pide que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 35 y 36 del Reglamento para la Operación del Registro Aeronáutico Costarricense, Decreto Ejecutivo No. 4440-T del 3 de enero de 1975, modificados por el Decreto Ejecutivo No. 6171-T, del 22 de julio de 1976, pues en ellos se violenta igualmente las libertades de contratación y comercio, así como los principios de legalidad y proporcionalidad constitucionales. Efectivamente, las normas que se piden declarar como inconstitucionales por conexidad lesionan también los derechos señalados al regular un tema que ahora sería reiterativo. El artículo 35 reproduce la imposibilidad de admitir contratos que se exceden a los seis meses, con la posibilidad de una prórroga igual por un período igual. De la misma manera el numeral 36 impide a la Dirección General de Aviación Civil aceptar contratos que se hagan por un lapso mayor a los seis meses, cuando concurra una situación emergente, anormal y transitoria, pero como se ve, ambos artículos efectivamente incurren en el mismo vicio apuntado por esta S., al imponer una limitación temporal a la voluntad contractual de las partes mediante legislación secundaria y no legal, lo que ha sido declarado ilegítimo. Por lo anterior, deben declararse inconstitucionales los numerales de los siguientes Decretos Ejecutivos, el artículo 1° del No. 13317-T del 2 de febrero de 1972, y los numerales 35 y 36 del Decreto Ejecutivo No. 4440-T del 3 de enero de 1975, modificados por el Decreto Ejecutivo No. 6171-T, del 22 de julio de 1976. El artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 13317-T no evidencia infracción a la Constitución Política, toda vez que no hace remisión al plazo que aquí se declara inconstitucional. Además, la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, mediante la Ley No. 8419 introdujo la modificación a varios artículos de la Ley General de Aviación Civil No. 5150 y sus reformas, y a la Ley General de Aduanas No. 7557 y sus reformas. En tal sentido, el vacío legal apuntado por el personero de la empresa accionante, fue reformado mediante una ley formal que ahora regula el arriendo de aeronaves a un plazo mayor que el de seis meses o mediante la forma del leasing. El trámite legislativo seguido a esta reforma fue conocida por esta Sala mediante su sentencia No. 2004-05627-04, con la que se evacuó favorablemente la consulta formulada. Según la promulgación de la reforma al artículo 222 de la Ley General de Aviación Civil, una empresa que cuenta con el certificado de servicios aéreos podrá arrendar a plazo o con opción de compra, aeronaves de matrícula extranjera sin tripulación. Estos contratos los aprobará la Dirección General de Aviación Civil por un plazo de hasta de cinco años.

    Por todo lo expuesto, las consecuencias en la aplicación del Decreto Ejecutivo impugnado deberá ser analizado en el recurso de amparo que sirve de asunto base a esta acción.

    Por tanto:

    Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se declaran inconstitucionales los Decretos Ejecutivos, el artículo 1° del No. 13317-T del 2 de febrero de 1972, y los numerales 35 y 36 del Decreto Ejecutivo No. 4440-T del 3 de enero de 1975, modificados por el Decreto Ejecutivo No. 6171-T, del 22 de julio de 1976.. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. C. este pronunciamiento al Poder Ejecutivo y a la Dirección General de Aviación Civil y al Concejo Técnico de Aviación Civil. R. este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. N..

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    Fernando Cruz C. Jorge Araya G.

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