Sentencia nº 18214 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 10 de Diciembre de 2008

PonenteAdrián Vargas Benavides
Fecha de Resolución10 de Diciembre de 2008
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia08-015661-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoConsulta legislativa

Exp: 08-015661-0007-CO

Res. Nº 2008-18214

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciocho horas y veintidós minutos del diez de diciembre del dos mil ocho.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados R.E.M.B., F.M.G., M.R.R., O.H.M., A.S. E., S.A.S., L.Z.C., R.S.B., P.Q.Q., G.O.Á., O.L., E.F. C., y J.M. delR., respecto del proyecto de "Reforma del artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional y sus Reformas", expediente legislativo número 16.127.

Resultando:

  1. -

    La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas dieciséis minutos del dieciocho de noviembre de dos mil ocho. La copia certificada del expediente legislativo número 16.127 se recibió en la Sala el día diez horas ocho minutos del veinticinco de noviembre de dos mil ocho, siguiente. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el 25 de diciembre de 2009.

  2. -

    Consultan los señores diputados si la reforma propuesta a la Ley de Creación del Registro Nacional y sus Reformas quebranta los artículos 7, 9, 49, 140 incisos 3 y 188 de la Constitución Política. Consideran que se produce un vicio por el fondo en tanto que el artículo 2 del proyecto de ley no consiste en una reforma integral a la Ley de Catastro, ni la sustituye, sino que también no parece adecuarse al primero de los lineamientos de carácter legal y reglamentario. Fundamentan que el proyecto es omiso respecto a la obligatoriedad de inscribir en dicho registro todos los derechos reales, de forma que podría afectar la seguridad jurídica de los bienes públicos ubicados en la zona marítimo terrestre y las áreas de protección, en las cuales el ordenamiento territorial constituye la piedra angular para su efectiva protección, así como para la adecuada prestación de los servicios públicos. Aducen que el proyecto en cuestión es una propuesta parcial e incompleta, que no responde a un cuerpo legal e integral, que permita al Registro Inmobiliario cumplir con el mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble y que procura mejorar el clima para la realización de las inversiones públicas y privadas en Costa Rica, lo cual es el objeto principal del programa. En consecuencia, señalan que la normativa propuesta en el proyecto de ley se queda corta, respecto de los fines del mismo compromiso del Gobierno Costarricense con el BID, y que sustenta este Programa a partir de la Ley No. 8154. En su criterio, se podría estar frente a una desviación de poder de la Administración Pública de conformidad con los artículos 9, 49, 140 inciso 3) y 188 de la Constitución, puesto que tanto el motivo como el contenido y fin del proyecto ya había sido determinado o comprometido por otra ley de rango superior como es el Convenio de Préstamo aprobado mediante Ley No. 8154. Indican que se evidencia un incumplimiento total de la normativa aprobada por la Asamblea Legislativa desde el año 2001, por cuanto, deja de lado toda la regulación legislativa necesaria para cumplir con los compromisos adquiridos por el Gobierno de la República de Costa Rica, de forma tal, que viola el principio de jerarquía de las normas jurídicas, pues el contenido del proyecto no cumple con lo que se pactó en el Convenio de Préstamo indicado, el cual tiene un rango superior a la Ley, de acuerdo con el artículo 7 de la Constitución Política.

  3. -

    En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

    R.M.V.B.; y,

    Considerando:

    I.-

    De conformidad con lo que dispone el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, nos encontramos frente a una consulta facultativa, planteada por trece Diputados, por lo que esta S. revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción. En tal sentido, la Sala en la sentencia No. 2004-01603 dispuso lo siguiente:

    Admisibilidad de la consulta. De conformidad con lo que dispone el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la consulta facultativa es planteada por más de diez Diputados, una vez que el proyecto de ley fue aprobado en primer debate, el 23 de diciembre del 2003 (folio 191 copia certificada del expediente legislativo) por lo que resulta admisible. La Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción. Asimismo, de conformidad con el artículo 101 de la misma ley, el dictamen de la Sala en las consultas de constitucionalidad sólo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado, mientras que en tratándose de cuestiones de fondo interviene como órgano asesor de la Asamblea Legislativa.

    Ahora bien, los Diputados consultantes solicitan en el libelo de interposición, el criterio de la Sala sobre aspectos de fondo del proyecto de Ley que se tramita bajo el expediente legislativo No. 16.127. Sin embargo, previo a ello, es necesario determinar si el proyecto de ley fue votado en primer debate de conformidad con lo que dispone el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se observa del expediente legislativo que por moción delegatoria aprobada el 23 de septiembre de 2008, el Plenario de la Asamblea Legislativa aprobó por unanimidad de cuarenta diputados presentes, de conformidad con el artículo 160 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, delegar el proyecto de Ley para la Reforma al artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional, en la Comisión Plena Segunda. Esta, a su vez, el 12 de noviembre de 2008, conoció del Proyecto en primeros debates y fue aprobado con catorce votos de los quince diputados presentes, favorablemente, con la consecuente aprobación en primer debate del proyecto. La consulta consecuentemente resulta admisible.

    II.-

    El objeto de la consulta. Se solicita la opinión de la Sala, en relación con la reforma del artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional, No. 5695 de 25 de marzo de 1981, y sus Reformas, que crea el Registro Inmobiliario, entre otros Registros, así como la enmienda de los artículos 1 y 39 de la Ley de Catastro Nacional. Los Diputados consultantes estiman que existe inactividad del legislador en el proyecto de ley, la cual consideran inconstitucional dado que no se respetan las condiciones del empréstito firmado por Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, aprobado por Ley 8154 denominada “ APROBACIÓN DEL CONVENIO DE PRÉSTAMO Nº 1284/OC-CR "PROGRAMA DE REGULARIZACIÓN DEL CATASTRO Y REGISTRO", ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO.” La Sala estima necesario transcribir el proyecto de Ley que se acusa de inconstitucional, conforme al informe de redacción final del proyecto de ley de la Comisión Permanente Especial de Redacción (visible a folios 608 y siguientes del expediente legislativo).

    ARTICULO1.-

    Reforma de la Ley N.° 5695, Creación del Registro Nacional

    Refórmase el artículo 2 de la Ley N.° 5695, Creación del Registro Nacional, de 29 de mayo de 1975, y sus reformas. El texto dirá:

    Artículo2.-

    Conforman el Registro Nacional, además de los que se adscriban por otras leyes, los siguientes registros:

    a.El Registro Inmobiliario, que comprende: propiedad inmueble, hipotecas, cédulas hipotecarias, propiedad en condominio, concesiones de zona marítimo-terrestre, concesiones del Golfo de Papagayo, registro de marinas turísticas y el Catastro Nacional.

    b.El Registro de Personas Jurídicas, que comprende: mercantil, personas, asociaciones civiles, medios de difusión y agencias de publicidad y asociaciones deportivas.

    c.El Registro de Bienes Muebles, que comprende: vehículos automotores, prendas y buques.

    d.Los Registros de la Propiedad Intelectual, que comprende:

    i.El Registro de la Propiedad Industrial: patentes de invención, modelos de utilidad, dibujos y modelos industriales, marcas y signos distintivos, denominaciones de origen e indicaciones geográficas, trazados de circuitos integrados y marcas de ganado.

    ii.El Registro de Derechos de Autor y Derechos Conexos.

    Sin perjuicio de lo anterior, las autoridades del Registro Nacional podrán organizar las diferentes dependencias, de conformidad con sus reglamentos internos.

    Artículo 2.-

    Reformas de la Ley del Catastro Nacional, No. 6545

    Refórmase los artículos 1 y 39 de la Ley del Catastro Nacional, N.° 6545, de 25 de marzo de 1981, y sus reformas. Los textos dirán:

    Artículo1.-

    La presente Ley tiene por objeto la creación y regulación del Catastro Nacional, perteneciente al Registro Inmobiliario.

    Artículo39.-

    Las jefaturas de la Oficina de Catastro Nacional, así como las jefaturas de los servicios técnicos catastrales, serán ocupadas por ingenieros topógrafos y geodestas, con título otorgado por una institución de Educación Superior y debidamente incorporados al colegio respectivo; todo siguiendo los procedimientos establecidos por el Servicio Civil.”

    ARTÍCULO 3.-

    Derecho de los trabajadores

    Los trabajadores de los órganos objeto de esta reforma conservarán todos los derechos adquiridos, de acuerdo con la legislación laboral que los regula.

    TRANSITORIOÚNICO.-

    El Poder Ejecutivo deberá reglamentar las normas y los procedimientos que consoliden las operaciones del Registro Inmobiliario.

    Rige a partirde su publicación.”

    Los Diputados consultantes exponen en el libelo de interposición como inconstitucional, tanto el artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional y sus Reformas, como también, la restante normativa, porque –según dicen- desconoce el empréstito firmado por Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, así como por otorgar amplías facultades reglamentarias al Poder Ejecutivo, para establecer las regulaciones sobre transacciones registrales y catastrales. Los argumentos son fundamentalmente los mismos, porque se basan en que existe un irrespeto a un Convenio Internacional cuyo rango está establecido en el artículo 7 de la Constitución Política, además de que la legislación a su juicio persigue un fin muy distinto al que el país se comprometió en la disposición de rango superior.

    III.-

    Sobre el fondo.- La Sala analizará si existen los quebrantamientos a los preceptos constitucionales invocados por los diputados consultantes, se constituyen en vicios de constitucionalidad en el proyecto de ley. D e conformidad con el artículo 1° de la Ley de aprobación del Contrato de Préstamo No. 1284-OC/CR, el mencionado Banco Interamericano de Desarrollo financiará con sesenta y cinco millones de dólares estadounidenses sin centavos (US $65.000.000,00), la ejecución de un “Programa de Regularización del Catastro y Registro”. Acompaña a esa Ley, el Contrato, las Normas Generales, el Anexo A (Programa de Regularización del Catastro y Registro), el Anexo B (Procedimiento de Licitaciones) y el Anexo C (Procedimiento para la Selección y Contratación de Firmas Consultoras o Expertos individuales). El numeral 2 de la Ley crea un órgano de desconcentración máximo adscrito al Ministerio de Hacienda, para lo cual se denomina “Unidad Ejecutora” con personalidad jurídica instrumental para licitar, contratar y realizar todos los actos necesarios para ejecutar el Programa, y cuenta con un máximo jerarca que será el coordinador general. Se regulan en esta ley las normas de contratación, exoneración, y de conformidad con la Ley 4550 de 8 de abril de 1970, se ratifica el Convenio entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, sobre privilegios e inmunidades, entre otras cosas. Con el empréstito se establecen varias obligaciones, como aprobar reformas legales y reglamentarias para que el plano catastrado esté integrado al correspondiente asiento registral. El costo total del Programa se estima en noventa y dos millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$92.000.000), consistente en los sesenta y cinco millones de dólares financiados por el Banco, y Costa Rica aporta veintisiete millones de dólares estadounidenses sin centavos (US$27.000.000.00) en calidad de Prestatario (Cláusulas 1.01 y 1.04). Normalmente, est os organismos de cooperación internacional, financian proyectos muy ambiciosos, con objetivos que implican saltos cualitativos y cuantitativos, por ejemplo en servicios públicos (con múltiples beneficios sociales y económicos), cuya implementación demanda grandes cantidades de recursos, no solo financieros, sino de asistencia técnica (internacional), que difícilmente están al alcance de países en vías de desarrollo. De ahí que, el Banco Interamericano de Desarrollo, provee en su Convenio Constitutivo aprobado por Ley No. 2502 de 19 de diciembre de 1959 que tendrá “… por objeto contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico, individual y colectivo, de los países miembros” (sección 1 del artículo 1), señala también entre sus funciones la de “Utilizar su propio capital, los fondos que obtenga en los mercados financieros y los demás recursos de que disponga, para el financiamiento del desarrollo de los países miembros, dando prioridad a los préstamos y operaciones de garantía que contribuyan más eficazmente al crecimiento económico de dichos países.” (sección 2(ii) del artículo 1) y también “Proveer asistencia técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de planes y proyectos de desarrollo, incluyendo el estudio de prioridades y la formulación de propuestas sobre proyectos específicos. (sección 2(v) del artículo 1)”. Es normal que estos compromisos contengan disposiciones que aseguren al Banco (y sus inversores) la viabilidad del objetivo trazado, así como el éxito de la inversión. No obstante lo anterior, observa esta S. que s e trata de un contrato de préstamo celebrado el 1° de febrero de 2001, el cual la Asamblea Legislativa aprobó mediante la Ley No 8154, publicada en La Gaceta No. 237 del 10 de diciembre de 2001, y desde esa fecha resulta evidente, la existencia de atrasos en la ejecución del programa, con el proceso de reformas legales para lograr los objetivos trazados en el empréstito.

    IV.-

    Sobre el rango jurídico del Contrato de Préstamo No. 1284/OC-CR denominado “Programa de Regularización del Catastro y Registro”, entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo. La primera cuestión que debe despejar esta Sala es la naturaleza de la Ley No. 8154 del 27 de noviembre de 2001, dado que mediante ella, la Asamblea Legislativa dio “ APROBACIÓN DEL CONVENIO DE PRÉSTAMO Nº 1284/OC-CR "PROGRAMA DE REGULARIZACIÓN DEL CATASTRO Y REGISTRO", ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO.” Los diputados consultantes derivan de la mencionada Ley el parámetro jurídico para el desarrollo legislativo de los compromisos adquiridos por el Estado costarricense con el Banco Interamericano de Desarrollo, dado que el párrafo 1° del artículo 7 de la Constitución Política, establece que los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tienen autoridad superior a las leyes. No hay duda que el instrumento que sirve de base a estos argumentos tiene verdaderos efectos jurídicos en el país, y entre las partes, el Banco Interamericano de Desarrollo y la República de Costa Rica, pero la Sala estima que no pueden asimilarse a las consecuencias que se generarían de los derechos y obligaciones negociados en los Tratados Internacionales, a que se refiere el numeral constitucional invocado.

    La Sala con anterioridad ha expresado que este tipo de convenios tienen como límites la Constitución Política, así como también las normas y principios relacionadas con el orden público. De ahí que un Convenio de Préstamo entre una institución financiera internacional, en el cual tanto aquella como nuestro país asumen determinadas obligaciones a partir de un empréstito, en modo alguno, puede equipararse a aquellas -de tal naturaleza- que alcancen el rigor del artículo 7 de la Constitución Política. La Sala ha desarrollado importante doctrina sobre este punto, la cual es necesario traer a colación, porque es enteramente aplicable a los cuestionamientos señalados por los Diputados Consultantes. Así, esta S. en la sentencia No. 1990-01027, indicó que:

    II.-

    La Sala considera improcedente calificar un "empréstito" o "convenio similar" como "tratado", "convenio", "convención", "pacto", carta "protocolo" o cualquier otro de los términos que los textos, la práctica, la doctrina o la jurisprudencia de Derecho Internacional Público utilizan para designar en general, los negocios jurídicos tendientes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas públicas que obliguen, limiten o condicionen el ejercicio del poder público en sí mismo, concluidos entre dos o más personas plenas de Derecho Internacional (es decir, Estados, organismos internacionales u otros entes tradicionalmente reconocidos por tales, como los insurgentes, o al menos en los Estados cristianos, la Iglesia Católica o la Orden de Malta). Así por ejemplo, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969- hoy aceptada mundialmente como codificación del Derecho Internacional general en la materia-, define el tratado; genéricamente; como

    "un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular (art. 2.1 inc. a) por cierto que, como dijo la Comisión de Derecho Internacional, sin que ello implique "la intención de negar, de ninguna manera, que otros sujetos de derecho internacional, tales como los organismos internacionales y las comunidades insurgentes, puedan concluir tratados" (v. arts.1, 2.1 (a) y 3 de la Convención).

    III.-

    En cambio, la denominación de empréstitos designa simplemente los contratos de crédito en los cuales el deudor es un ente público de manera que, tanto lo son aquellos contraídos por el Estado mismo, como deudor, cuanto por sus instituciones descentralizadas, municipalidades, corporaciones o, en general, cualquier persona de derecho público y lo mismo si lo es a favor de un acreedor nacional o extranjero, público o privado, o inclusive, como en el caso de marras, de una entidad, de carácter y con personalidad jurídico-internacionales sin que en uno y otro caso cambien, ni tengan por qué cambiar su naturaleza, alcances o efectos, siempre contractuales en sí mismos - obligación de pagarlos puntualmente y garantizar su cumplimiento-, aunque resulten afectados también, en algún grado, por las reservas de derecho público que acompañan inevitablemente a su especial deudor -procedimiento de promulgación, requisitos de validez y eficacia, inembargabilidad de bienes, etc.-. No tienen, pues, estos contratos por objeto obligar, limitar o condicionar el ejercicio mismo del poder público, del que incluso podría carecer y casi siempre carece el deudor, ni mucho menos se celebran necesariamente entre dos o más sujetos o personas jurídico-internacionales, todo lo cual es esencial al concepto de "tratado", o cualquiera de sus similares en derecho internacional.

    El trato que se da a estas obligaciones a nivel interno también varia, tomando en cuenta las distinciones entre los Tratados Internacionales y los contratos de préstamo con organizaciones financieras, lo mismo que el rango jurídico en el ordenamiento jurídico interno que dispone la Constitución Política, por ejemplo, con el procedimiento para validar sus disposiciones al ordenamiento jurídico y la jerarquía normativa. En este sentido, cobra vigencia otra parte de la sentencia supracitada, en cuanto dispone que: “La Constitución Política hizo con toda claridad la misma distinción. Así, en materia de tratados, lato sensu, adoptó la terminología generalmente aceptada por el Derecho Internacional Público, sin que se suscitaran discusiones sobre ella, ni en la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 (Actas Tomo II, No. 66, 88, 89, 93 y 100), ni en la Legislativa que aprobó las reformas de 1968 a los artículos 7, 121 inc.4) y 140 inciso 10 en lo que interesa (Ley No. 4123 de 30 de mayo de 1968). Por otra parte, a tono con la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras, con el Derecho Comparado y con la tradición del costarricense desde la Constitución Federal de Centro América de 1824, mantuvo la especificidad de la materia relativa a los empréstitos públicos (art.121 inc.15) y su reforma por la misma Ley No. 4123), sin confundirlos ni permitir que se confundan con los tratados internacionales, aunque separándolos también de la generalidad de los actos o contratos públicos -en general, actos o contratos administrativos (arts.121 inc.14 y 140 inc.19), así como la reforma de éste y las adiciones a los arts.10 y 124, por Ley No. 5702 de 5 de junio de 1975, la del 10 trasladada después al 105 por la No. 7128 de 18 de agosto de 1989)-. Pero esta última distinción, no por la diversa naturaleza de unos y otros -los empréstitos y los contratos administrativos-, sino más bien por sus implicaciones políticas respecto de cuestiones muy sensibles, como las tributarias y presupuestarias, que los primeros comprometen inevitablemente.” Es por ello que, cuando se trata de empréstitos con objetivos concretos sujetos a la aprobación de la Asamblea Legislativa sus alcances jurídicos domésticos están regulados por los numerales 124 párrafo final, como también, en lo aplicable, el 121 inciso 14) y 140 inciso 19) de la Constitución Política. El fundamento principal de la consulta facultativa radica en que la enmienda impulsada por el Poder Ejecutivo es insuficiente para cumplir con los requerimientos del principio de seguridad jurídica, dado que no es una reforma integral a la Ley de Catastro Nacional, ni la sustituye, es omisa en establecer la obligación de inscribir los bienes inmuebles, como en el caso de las hipotecas y derechos de concesión, servidumbres, afectaciones y usufructo, y el tráfico de las inversiones públicas y privadas en Costa Rica. Señalan que la reforma no se conforma con los lineamientos de carácter legal y reglamentario –Sección III. Adecuación del marco legal, reglamentario e institucional, Anexo A, de la Ley No. 8154 en los términos del artículo 1 del proyecto en mención, de modo que consideran que existe una infracción al artículo 7 de la Constitución Política, al cual se le asigna el rango superior a la ley. Los empréstitos deben tener consecuencias políticas muy apegadas al objeto mismo del contrato, el cual, en el caso que nos ocupa fue previamente gestionado y aprobado por los mismos órganos constitucionales, que ahora deben emitir y establecer reformas legales y reglamentarias, hasta la terminación del contrato de préstamo en si mismo. En tal sentido, este Tribunal Constitucional no puede desconocer, que aunque formal y materialmente los empréstitos siguen el trámite ordinario de aprobación de leyes, la Constitución Política dispone de un modo claro y preciso, que la legislación aprobatoria de contratos públicos no les dará el carácter de leyes, ni los exime de su régimen jurídico administrativo, pero si es necesario aclarar que tiene importantes efectos políticos para los poderes de la República. En este mismo orden de ideas, esta Sala debe agregar que en el orden internacional los derechos y obligaciones concluidos generan responsabilidad, porque son consensuales y tiene como fin establecer derechos y obligaciones deseados por los sujetos de derecho internacional contratantes. Consecuentemente, la fuerza –alcance jurídico- derivada del contrato de préstamo no se corresponde con el de Tratados Internacionales del artículo 7 de la Constitución Política, por el contrario, su autoridad deviene de los compromisos negociados, aprobados por la Asamblea Legislativa, y que estipularon las partes en el contrato de préstamo el cual deberá ser ejecutado de buena fe. Precisamente, la sentencia No. 1990-1027 establece varios principios importantes que deben observarse:

    “Consecuencia de todo lo anterior es, ante todo, la de que los contratos de préstamo no pueden significar compromisos de ejercer o de no ejercer el poder público en si mismo, ni modificar o imponer la modificación de la legislación interna del país deudor en forma permanente, ni mucho menos, establecer condiciones que atenten contra el orden público de ese país. Sin embargo, es universalmente aceptado que en esos meros contratos públicos se puede excepcionar la aplicación de determinadas leyes u otras normas a la materia del contrato, razón por la cual precisamente deben ser “aprobados” por el poder legislativo, sin que nada de ello los convierta en tratados o en leyes en sí, pero tampoco que los haga inválidos o ineficaces, siempre que tales excepciones sean temporales y razonablemente adecuadas al objeto del contrato, de manera que, la desaplicación o excepción de la legislación común tiene como límites, no solamente la Constitución, lo cual es de principio, sino también aquellas normas o principios que correspondan al orden público en su sentido específico.” (lo resaltado en negrita no es del original).

    Consecuentemente, entendido todo ello, dentro de los fines y objetivos contractuales, este tipo de afectaciones al poder público concluirán cuando el objeto contractual finaliza, con el progreso de instituciones de fundamental importancia, como en este caso con la Regularización del Catastro y Registro Nacional, que precisamente contribuyen importantemente al orden público y la seguridad jurídica.

    V.-

    Sobre el análisis de la enmienda.- Conforme a lo dicho hasta ahora, corresponde de segundo analizar si la enmienda que se tramita en la Asamblea Legislativa es insuficiente, no sustituye ni es una reforma integral a la Ley de Catastro, y que no se conforma con los lineamientos de carácter legal y reglamentario del Anexo A sobre el Programa de Regularización del Catastro y Registro. Para ello, esta Sala debe analizar si el contrato de préstamo efectivamente establece la obligación de implementar el conjunto de disposiciones legislativas –en un único tracto- con el fin de regularizar el Catastro y Registro, dado que en la actualidad funcionan separadamente. Una exigencia de tal naturaleza, implicaría un esfuerzo que el mismo contrato no prevé. El empréstito suscrito entre Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo establece las regulaciones necesarias para avanzar paulatinamente dentro del programa propuesto, estableciendo su ejecución de forma estructurada, para que se lleve a cabo según se describe en los diferentes componentes, subcomponentes, así como las correspondientes etapas (según lo requieran estos subcomponentes). El aparte II. Descripción, del Anexo A, se establece el diseño de los tres componentes del programa que son: El primero la formación del catastro nacional de la propiedad inmueble y su compatibilización con el registro; el segundo la prevención y resolución de conflictos sobre derechos relacionados con la propiedad inmueble; y, tercero el fortalecimiento municipal en el uso de la información catastral.

    El Componente 1 tienen por objeto dar formación al catastro con la totalidad de los predios existentes en el país, debidamente geo-referenciados, y compatibilizar la información con el registro de la propiedad inmueble, así como la reforma legal e institucional requerida para la sostenibilidad del sistema catastral-registral a largo plazo. La opinión de esta S. se referirá al primer componente, que es la formación del catastro nacional de la propiedad inmueble y compatibilización con el registro. A su vez, éste está compuesto del subcomponente de reestructuración institucional que trata precisamente de un proceso que deberá realizarse gradualmente con la adecuación del marco legal y normativo y la reestructuración y desconcentración del sistema catastral-registral, lo que incluye asistencia técnica para finalizar los cambios legales y reglamentarios y el plan de reestructuración del Registro Nacional, según las actividades y principios detallados en la Sección III del Anexo A (2.03.A). Los otros subcomponentes están descritos en el documento, referidos a la formación del catastro y compatibilización con el registro, y con el sistema nacional de información territorial (SNIT) (2.04.-B., 2.05, y 2.06.-C). Es un esfuerzo ambicioso que deberá llevarse a cabo en varias etapas, dado lo pretensioso de las metas propuestas, con la existencia del programa y su ejecución, así como sistemas de control y seguimiento. De ahí que, la Cláusula 4.06.-

    Evaluación intermedia establece que a los dos años a partir de la fecha del primer desembolso o dentro del plazo que convengan las partes, el Organismo Ejecutor debe presentar para la aprobación del Banco, un informe de evaluación intermedia, en el cual se deben haber completado una de las primeras fases del subcomponente de formación del catastro y compatibilización con el registro, pero además, las reformas legales, reglamentarias e institucionales que estipula la Cláusula 4.02 de las Estipulaciones Especiales, incisos (a) y (b), que se refieren a la creación del Registro Inmobiliario y la obligación de inscribir derechos reales. La Cláusula 4.06 regula no solo que será llevada a cabo por una firma consultora especializada e independiente, sino que también en caso de incumplimiento sustancial de las metas establecidas en la Cláusula 4.02, las licitaciones para la segunda etapa no serán autorizadas hasta que se hayan cumplido las medidas correctivas correspondientes acordadas en las Partes. Finalmente, lo que se regula en la Cláusula 4.02 deberá luego ser confrontado con lo dispuesto en el punto 3.01. del Contrato, cuyo proyecto de ley efectivamente cumple parcialmente.

    Lo cierto es que, la Cláusula 4.02(a) y (b) establecen las condiciones para la autorización de licitaciones para la segunda etapa del subcomponente de formación del catastro y compatibilización con el registro, de la siguiente manera:

    CLÁUSULA 4.02.-

    Condiciones para la autorización de las licitaciones para la segunda etapa del subcomponente de formación del catastro y compatibilización con el registro.

    Antes de convocar a la primera licitación de los contratos para la realización de los trabajos de formación del catastro y compatibilización con el registro en las nueve (9) Zonas Catastrales restantes de las trece (13) Zonas Catastrales en que se ha dividido el territorio nacional para la ejecución del Programa, se deberá haber cumplido el ejercicio de evaluación intermedia a que se refiere la Cláusula 4.06 mediante la cual el Prestatario deberá presentar evidencia del cumplimiento sustancial de las siguientes metas, de acuerdo con los parámetros establecidos en la sección III del Anexo A.

    (a) La creación de la Dirección de Registro Inmobiliario, la unificación de la descripción gráfica y jurídica de los predios, y la publicidad registral de los derechos reales correspondientes a cada predio, debidamente formalizadas y publicadas mediante las leyes y reglamentos correspondientes.

    (b) la obligatoriedad de la inscripción en el Registro Inmobiliario de los derechos reales, inclusive hipotecas, afectaciones y concesiones, y los mecanismos para sancionar su incumplimiento, debidamente formalizada y publicada mediante las leyes y reglamentos correspondientes;

    (c) …

    Ahora bien, interesa destacar puntos de gran relevancia que determinan este proceso, como lo es, que previo a iniciar acciones para una segunda etapa del proyecto, se requiere demostrar el cumplimiento de determinados logros, y que están descritas en la Cláusula 4.02 de las Estipulaciones Especiales, las que como se dijo, a su vez, deberán estar finalmente estructuradas de conformidad con el punto III. Adecuación del marco legal, reglamentario e institucional. 3.01. señalados por los consultantes. Sin embargo, entiende esta Sala que se está, precisamente en las labores preparativas para que el país pueda someterse a las evaluaciones respectivas del cumplimiento de las obligaciones contractuales. Sin embargo, como es claro de lo anterior, se trata del cumplimiento paulatino de las diferentes acciones que debe seguir la Unidad Ejecutora del programa, para culminar diversas etapas con una secuencia lógica e interrelacionada entre sus componentes, subcomponentes, y etapas. Por ello, se debe también entender como objetivo final del empréstito, en lo que nos ocupa, a lo establecido en la disposición número 3.01.1. (a) y (b), que establece:

    1.-

    Las reformas necesarias del sistema catastral/registral a que se refieren los incisos (a), (b) y (c) de la Cláusula 4.02 de las Estipulaciones Especiales, deberán ser evaluadas de acuerdo con los siguientes lineamientos:

    (a)Reforma legal y reglamentaria: Debe establecer la obligatoriedad de registrar los derechos reales y las transacciones y acciones administrativas que los afecten y asegurar la alta calidad de la información presentada al Catastro y al Registro, mediante la publicación:

    (i) una nueva Ley de Registro Inmobiliario que sustituya la Ley de Creación del Catastro Nacional y establezca explícitamente que la validez jurídica del plano catastrado solo se concretiza cuando el mismo es codificado compatiblemente con el correspondiente documento de registro, y que las transacciones inmobiliarias requieren de un plan catastrado debidamente geo- referenciado de acuerdo con las exigencias de la misma ley. La nueva ley del registro y sus reglamentos también deben establecer la obligatoriedad de inscribir en el Registro todos los derechos reales, inclusive, entre otros, hipotecas y derechos de concesión, servidumbres, afectaciones, y usufructo, estableciendo los plazos y sanciones correspondientes;

    (ii)…

    (iii)…

    (iv)…

    (b) Reforma institucional y administrativa: Incluye el diseño final e implementación de la estructura institucional y de los procedimientos y sistemas operativos, así como la capacitación del personal, para asegurar la confiabilidad de la información inscrita en el registro. Como resultado de la nueva Ley de Registro Inmobiliario debe fusionar las normas y procedimientos del Catastro y del Registro para integrar las Direcciones del Catastro Nacional y del Registro de la Propiedad Inmueble en una nueva Dirección de Registro Inmobiliario y consolidar operativamente las funciones del catastro y registro inmobiliario, bajo el principio general de supeditar la validez jurídica del plano catastrado al asiento registral. …

    Por todo ello, si una de las etapas tiene relación con la Cláusula 3.01.1.(a)(i) y el (b), que es la creación de una nueva Ley de Registro Inmobiliario que sustituya la Ley de Creación del Catastro Nacional, evidentemente esta Sala debe ponderar cuidadosamente si el cumplimiento parcial de la legislación, frente a esos parámetros finales del empréstito, necesariamente conlleva a una inconstitucionalidad. Por lo pronto, la Sala debe entender que se considerará –entonces- un producto final, con valor jurídico para los propósitos del Contrato de Préstamo, si el país cumple con lo que dispone el 3.01., que es el parámetro de lo que deberá alcanzarse, situación que evidentemente, no sería exigible en este momento dado que el empréstito no podría pretender el cumplimiento contractual en un solo proyecto de ley por la extensión de las reformas en las diferentes leyes e instituciones, sino que lo hace, como se indicó mediante una ejecución paulatina. El proyecto de ley bajo estudio, que une el Catastro Nacional y el Registro de la Propiedad Inmueble es una parte de múltiples reformas legales y reglamentarias, entre ellas, el Código Civil, Código Notarial, Ley de Agrimensura, y diversas instituciones que administran parte del territorio nacional y tienen potestad de establecer afectaciones sobre predios. Por el contrario exigir el cumplimiento en un solo tracto no sería posible dado que la ejecución del contrato mismo debe hacerse por fases, las que, posteriormente deberán ser examinadas por empresas consultoras externas que informen con objetividad los avances alcanzados por nuestro país con la legislación meta, y así finalmente ir obteniendo los desembolsos programados hasta la finalización del empréstito. Los cambios que se generen en la ejecución del contrato e incumplimientos son responsabilidad del Estado costarricense, los cuales podrán ser rectificados, negociados y evaluados posteriormente por el Banco Interamericano de Desarrollo hasta la culminación de las diferentes etapas, sin embargo, la Sala estima que lo anterior no torna el problema en uno de constitucionalidad. Más aún, lo que se solicita es detener la actividad ordinaria del legislador al dar inicio en la normativa a un cambio orgánico entre el Registro de la Propiedad y el Catastro Nacional, al tener que evaluar si el Estado costarricense cumple en parte o no con el compromiso adquirido con el Banco Interamericano de Desarrollo con el presente proyecto de ley, cuando esto es un problema contractual de conformidad con la Cláusula 4.06, que será analizado en el informe de evaluación intermedia, por una firma consultora especializada e independiente. Si se establece un incumplimiento sustancial de las metas establecidas en la Cláusula 4.02 del Contrato, no se podrá avanzar a las subsiguientes etapas sino se han ejercido las medidas correctivas.

    VI.-

    Sobre la libertad de configuración del legislador. Los Diputados consultantes estiman que el proyecto de enmienda también constituye una forma de desviación de poder, estiman que el motivo y el contenido se había determinado previamente mediante una ley de rango superior como lo es el Convenio de Préstamo aprobado mediante la Ley No. 8154. Además, en su criterio hay quebranto a los artículos 9, 49, 140 inciso 3) y 188 de la Constitución Política. Sostienen que el Poder Ejecutivo se queda de forma total con la función de regulación, control y mantenimiento de las transacciones registrales y catastrales, lo que debe ser regulado por ley, con el quebranto a los principios constitucionales de división de poderes, de la lógica, razonabilidad, seguridad jurídica y el principio de reserva de ley. En el criterio de la Sala, no hay desviación de poder en cuanto a lo que se acusa, toda vez que el empréstito además de establecer obligaciones que alcanzan al legislador, también las hay para el Poder Ejecutivo con la obligación de organizar sus dependencias públicas dentro del rango de sus competencias. De igual forma, al hacerlo el legislador tiene la libertad de configurar la normativa que emite, que le permita estructurar la normativa de la forma en que estime mejor cumple con el principio democrático, o según lo acordado en el empréstito, como sucede aquí, y no se observa que se estén cumpliendo otros fines distintos que los que debe perseguir el legislador. En la sentencia 2007-11155 la Sala dispuso:

    La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la arbitrariedad ha venido operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones abusivas y discriminatorias de las administraciones públicas cuando ejercen potestades discrecionales (abuso o exceso de discrecionalidad). En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento –organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes –de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria. Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional.

    Consecuentemente, la nueva Dirección de Registro Inmobiliario exige lógicamente las reformas orgánicas a la normativa secundaria que regula el Catastro Nacional, lo que se hace con oportunidad de la cláusula 4.02 (a) y punto 3.01. (a) y (b) del Contrato de Préstamo, E.E., obligaciones que conllevan implícitamente el ejercicio de la atribución constitucional otorgada al Poder Ejecutivo, en los artículos 140 inciso 3) y 18) de la Constitución Política, mediante la necesaria emisión de reformas y de disposiciones reglamentarias que desarrollarán la integración del Catastro Nacional y su compatibilización con el Registro Nacional, lo que se hace por el momento con la legislación que actualmente se encuentra vigente, así como también, para ajustar los órganos una vez que entre en vigencia las otras reformas legales que se irán sumando al bloque de legalidad actualmente vigente. Por su parte, los artículos 19, 128 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública establece el marco normativo para la emisión de disposiciones secundarias, las cuales –evidentemente- al ser subalternas, de menor rango y complementarias de las disposiciones legales, no pueden dejar sin efecto las disposiciones emitidas por el Poder Legislativo. De ahí que, es lógico que las modificaciones reglamentarias deben quedar bajo el ámbito de las autoridades del Registro Público y del Poder Ejecutivo, si la Ley de Creación del Registro Nacional es modificada para incorporar el Catastro Nacional en un nuevo Registro Inmobiliario, así como para establecer su organización. Precisamente, con el proyecto de Ley se aprueba el mencionado Registro Inmobiliario (artículo 1), así como los aspectos laborales de las jefaturas de la Oficina, siguiendo el criterio constitucional de idoneidad y procedimientos del Servicio Civil (artículos 1 y 39), y se salvan los derechos adquiridos de los funcionarios objeto de la reforma (artículo 3 del proyecto de Ley), finalmente se autoriza al Poder Ejecutivo a reglamentar las normas y procedimientos que consoliden las operaciones del Registro Inmobiliario (Disposición transitoria que acompaña a la Ley). Se trata de una expresión natural de la Administración Pública con los reglamentos de organización y funcionamiento. Pero para que todo ello ocurra, el legislador debe iniciar estas reformas legales, el momento y la oportunidad en que lo haga, es un asunto que deberá ser entendido en forma flexible, mediante el cual las mayorías pueden concretar los objetivos propuestos en una contratación internacional, y mediante el cual las minorías también pueden ejercer los derechos de participación democrática y con el derecho de enmienda, todo ello en un proceso legislativo cuya finalidad esencial es la promulgación democrática de una disposición legislativa. En este sentido, la Sala en su sentencia No. 2005-7961, dispone que:

    La autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno -reconocida en forma reiterada por este Tribunal-, "interna corporis", es una de sus potestades esenciales expresamente reconocida por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), y que resulta consustancial al sistema democrático. El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autoorganizarse de la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna dentro de los parámetros que exigen los principios, democrático, de igualdad y no discriminación, con todos sus derivados. Esta potestad se desarrolla con absoluta independencia de los otros órganos del Estado –en virtud del principio establecido en el artículo 9 de la Carta Fundamental-, y tiene como límites: el acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas constitucionales, dentro de los que están los mencionados supra, el respeto a los principios de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad, de tal forma que quienes ejerzan potestades públicas no pueden por acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, violentar o amenazar los derechos fundamentales, toda vez que en un Estado democrático existe una constitución de la libertad, cuyo objeto es garantizarle al individuo el disfrute y goce pleno de los derechos humanos los que se encuentran actualmente reconocidos en las Constituciones Políticas de la mayoría de los países y en los tratados internacionales de derechos humanos (Derecho Internacional de los Derechos Humanos). No es legítimo entonces, utilizar las potestades para otros fines no asignados por el ordenamiento jurídico (vicio de desviación de poder igual o más allá de lo razonable (vicio de exceso de poder). Dicho lo anterior,estima la Sala que no debe interferir con el derecho de autorregulación del Parlamento, salvo que, según se expuso, se viole alguno de los principios señalados, que en este caso concreto, implicarían la afectación del derecho de enmienda, entendido como el mecanismo de participación que tienen los diputados para influir durante el proceso formativo de la ley. De esta forma, las potestades de la Sala en esta materia son ejercidas bajo la perspectiva de un arbitro, que modera y contiene excesos pero no interfiere con una potestad constitucional intrínseca otorgada a otro órgano constitucional, de modo que sólo frente a violaciones evidentes o groseras, de los principios constitucionales que rigen el derecho parlamentario, sería legítima su intervención. El parlamento tiene derecho en ejercicio de su propia potestad de autorregulación, de conciliar o equilibrar, frente a situaciones concretas, no sólo el derecho de enmienda, sino también los otros principios de rango constitucional que también vinculan su actuar, como el de respeto a las mayorías y el de razonabilidad, es decir, que la armonización de todos y cada uno de los principios constitucionales que deben coexistir durante el procedimiento legislativo, es una competencia propia del Parlamento y concretamente del Director del debate y de los diputados, y cabe suponer que tales funciones se realizan con apego al ordenamiento y sus principios, por lo que sólo en caso de la utilización de estas potestades con evidente abuso de poder, que resulte en la anulación de un derecho y no en su armonización con el resto de los principios constitucionales del derecho parlamentario, legitimaría a esta Sala a intervenir en la interna corporis. Lo contrario implicaría a nuestro juicio un irrespeto a la potestad de autorregulación y al principio democrático. No debe entonces la Sala constituirse en una instancia de sustitución del ejercicio de potestades constitucionales y del debate y diálogo político, salvo que, como se indicó, que en el caso concreto se suprima, o anule el contenido de algún derecho fundamental. […]

    (en ese mismo sentido, sentencia No. 2007-9699.)

    Por todo ello, la Sala estima que el proyecto de ley inicia las modificaciones sobre un marco normativo previamente existente sobre el cual dos entes han venido trabajando de forma separada, generando consecuencias administrativas que deberán ser reguladas por sus autoridades. Precisamente la exposición de motivos del proyecto hace alusión al carácter evolutivo del Registro Nacional, desde su creación, y que la unificación del Registro de Bienes Inmuebles con el Catastro Nacional no tiene sino único fin dar cumplimiento al proceso de reforma y modernización del Registro Nacional, según fue contratado por nuestro país (Ley No. 8154), el cual tiene por objeto incrementar la seguridad jurídica en el tráfico de bienes inmuebles. En este sentido, la sentencia No. 2000-000878 estableció, en lo que interesa:

    La seguridad jurídica constituye un principio general del Derecho, que también puede conceptualizarse como la garantía de todo individuo, por la cual, tiene la certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, en tanto los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones. Desde el punto de vista subjetivo, la seguridad equivale a la certeza moral que tiene el individuo de sus bienes le serán respetados; lo cual requiere de ciertas condiciones, tales como la organización judicial, el cuerpo de policía, las leyes, por lo que, desde el punto de vista objetivo, la seguridad jurídica equivale a la existencia de un orden social justo y eficaz cuyo cumplimiento está asegurado por la coacción pública

    .

    Entiende la Sala que la enmienda no pretende ser exhaustiva, y que si bien el legislador escogió el camino más sencillo para iniciar el proceso de reformas al Registro de la Propiedad, no por ello, debe considerarse que se infringe la Constitución Política dado que se trata de un cambio orgánico, sin modificar formal ni sustancialmente lo contenido en la Ley del Catastro Nacional. Por otra parte, la potestad reglamentaria se encuentra naturalmente limitada por la ley, de manera que es claro, que el Poder Ejecutivo no puede sobrepasar lo dispuesto en ella o buscar fines distintos a lo previamente establecido en el ordenamiento jurídico, salvo se acuerden modificaciones legales a aquellas disposiciones que la afecten, en materia que estaría reservada a la Asamblea Legislativa.

    VII.-

    Conclusión. No se observan vicios deconstitucionalidad en cuanto al fondo de la consulta formulada.

    Por tanto:

    Se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de Ley “ Reforma del artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional y sus Reformas, y de los artículos 1 y 39 de la Ley de Catastro Nacional, No. 6545 ”, no contiene disposiciones inconstitucionales.

    Ana Virginia Calzada M.

    Presidenta a.i.

    Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

    Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

    Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

    OR/oc.-

    EXPEDIENTE N° 08-015661-0007-CO

    Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

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