Sentencia nº 03431 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Febrero de 2009

Exp: 09-000469-0007-CO

Res. Nº 2009003431

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las trece horas y cuarenta y tres minutos del veintisiete de febrero del dos mil nueve.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 09-000469-0007-CO, interpuesto por M.J.S., cédula de identidad número 0-000-000, contra REPRESENTANTE LEGAL DE LA OPERADORADE PENSIONES COMPLEMENTARIAS DEL BANCO POPULAR.-

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:00 horas del 13 de enero de 2009, el recurrente interpone recurso de amparo contra REPRESENTANTE LEGAL DE LA OPERADORA DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS DEL BANCO POPULAR y manifiesta que como no le devolvieron los ahorros del plan complementario de pensiones que suscribió con la recurrida, tal y como se lo habían ofrecido, desde setiembre del dos mil ocho les solicitó que le entregaran la copia del contrato que había firmado. Que después de muchos días de ir al Banco dos veces por semana, se le dijo que el contrato no aparecía, que regrasara después. La última vez le hicieron una boleta para que buscaran dicho contrato en las oficinas de la operadora en Heredia, pero allí tampoco lo encontraron. Por último le dijeron que les otorgara nueve meses para encontrar el documento que está solicitando. Estima que lo anterior le impide tener acceso a la información que está solicitando, en clara violación a sus derechos fundamentales.

2. -

   Informa bajo juramento M.R.C., en su calidad de G. General de la Operadora de Planes de Pensiones complementarias del Banco Popular y de Desarrollo Comunal Sociedad Anónima (folio 19), que el señor M.J.S. suscribió el contrato de pensión voluntaria con la operadora número 259277 el 27 de diciembre de 2001. Que cumple el requisito de la antigüedad para hacer retiros; no obstante debido al comportamiento de las aportaciones realizadas aún no cumple el requisito de las aportaciones mínimas al Plan. Que en la actualidad el amparado J.S., según los registros de la operadora cuenta apenas con 36 cuotas, faltándole entonces un total de 30 cuotas para poder acceder al beneficio del retiro parcial o total; situación de la cual fue informado debidamente el un momento en el que pretendió realizar una gestión de retiro. Añade que la Operadora sí le brinda al recurrente la información solicitada, puesto que le emite una certificación suscrita por el Jefe del Departamento de Operaciones, en la cual se hace constar la información existente en los registros de la Operadora con relación al contrato 259277, incluyendo aspectos tales como: datos del cliente, aportes convenidos, fecha de suscripción y estado del contrato, entre otros. Que en ese momento no se le suministró copia literal del contrato, dado que los equipos de microfilm de la operadora presentaban un problema técnico. Asimismo, dice que la información se le entregó al amparado días después de solicitada y que si bien la información que se remite no se encuentra en el formato del contrato como tal, ésta refleja las condiciones pactadas en el mismo, con lo cual la gestión del señor J. fue debidamente atendida. Solicita que se desestime el recurso planteado.

3. -

   En los procedimientosseguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R. elM.C.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   1. Que el amparado M.J.S. suscribió el contrato de pensión voluntaria con la operadora número 259277 el 27 de diciembre de 2001 (informe autoridad recurrida, folio 19).

   2. Que desde setiembre de 2008 y en varias ocasiones el recurrente ha pedido a la Operadora de Pensiones del Banco Popular y de Desarrollo Comunal copia del contrato de pensión voluntaria por él suscrito el 27 de diciembre de 2001 (hecho no controvertido).

      c)A la fecha, la Operadora de Pensiones del Banco Popular y de Desarrollo Comunal ha dado al recurrido información sobre el contrato suscrito, incluyendo aspectos tales como: datos del cliente, aportes convenidos, fecha de suscripción y estado del contrato, entre otros; pero no le ha dado copia del mismo (informe autoridad recurrida, folio 19).

      II.-

      Hechos no probados. No seestiman demostrados los siguientes hechos de relevancia para esta resolución:

   1. Que se haya entregado copiadel contrato 259277 al amparado.

      III.-

      SOBRE EL DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En el voto No. 2120-03 de las 13:30 horas del14 de marzo del 2003 este Tribunal estimó, lo siguiente:

      “I.-

      TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.

      II.-

      EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.

      III.-

      TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-.

      IV.-

      SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político. Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc.. En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central –Estado o ente público mayor- como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios –la mayoría de las instituciones autónomas-, territorial –municipalidades- y corporativa –colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivas del derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público. Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información –documentos- de un claro interés público.

      V.-

      OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los “departamentos administrativos”, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental –expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático –bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc..

      VI.-

      LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas.”

      Igualmente, debe tomarse en cuenta lo dispuesto por este Tribunal en lasentencia No. 2004- 004637 de las 12:15 hrs. del 30 de abril del 2004:

      “V.-

      TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Si bien este último derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274, no cabe la menor duda que tiene asidero en el ordinal 30 de la Constitución Política y, por ende, goza de los mecanismos de garantía, tutela y defensa previstos en el texto fundamental (artículo 48 de la Constitución Política)y desarrollados por la ley del rito de esta jurisdicción (ordinales 29 y siguientes). Este corolario se impone al reparar en el carácter claramente insuficiente, lento y engorroso del único mecanismo de protección, establecido a nivel infraconstitucional, del derecho de acceso a la información administrativa ad intra de un procedimiento administrativo. En efecto, el numeral 274 de la Ley General de la Administración Pública dispone que contra la resolución que deniegue el conocimiento y acceso a una pieza de un expediente caben los recursos ordinarios previstos por ese cuerpo normativo, esto es, la revocatoria, la apelación y, eventualmente, de tratarse del jerarca, la reposición, sin preverse una vía expedita y célere cuando los recursos sean declarados sin lugar, con lo cual resulta claramente insuficiente al obligar al petente a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), para pretender la nulidad de la resolución que le ha denegado el acceso al expediente administrativo, solución que supone un elevado costo económico y temporal para el agraviado y que resulta, a todas luces, tardía.”

      IV.-

      CASO CONCRETO. En el presente asunto, lleva razón el recurrente en cuanto afirma que la Operadora de Pensiones del Banco Poular y de Desarrollo Comunal lesionó el derecho fundamental de acceso a la información administrativa; toda vez que a pesar de que en diferentes oportunidades le pidió copia del contrato de pensión voluntaria que suscribió con la operadora número 259277 el 27 de diciembre de 2001, lo que se le facilitó fue información relacionada con las condiciones contractuales, pero no se le dio copia del documento en que consta el negocio entre las partes. Justifica la negativa la recurrida en que se le brindó información que indicaba los datos del cliente, aportes convenidos, fecha de suscripción y estado del contrato, entre otros y que el servicio de microfilm se encontraba dañado. Sin embargo, ese argumento de defensa no es de recibo, dado que, si la Operadora de Pensiones es la encargada de custodiar ese tipo de información que constituyen los contratos que suscriben los afiliados al Banco, debe suministrar esa información de manera completa y de forma inmediata al interesado cuando éste lo solicite; deber que no puede excusarse en el deficiente servicio de microfilm; lo que hace más que evidente la inoperancia del servicio de información que ha provocado que el amparado se haya visto obligado a acudir en varias oportunidades a pedir la copia del contrato suscrito sin tener la certeza de ser atendido. Con base en lo expuesto, considera esta S. que, en la especie, se violentó, en perjuicio de M.J.S., su derecho fundamental consagrado en el numeral 30 constitucional, así como el derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos y a los principios constitucionales de eficiencia y eficacia de la función administrativa. Esto, como se dijo, por habérsele negado la copia del contrato que suscribió con la operadora desde diciembre de 2001, tal y como lo ha venido solicitando desde setiembre de 2008 ; plazo que se considera excesivo e irrazonable para la realización de ese tipo de trámites.Con base en lo expuesto se impone declarar con lugar el recurso planteado, con lasconsecuencias que se detallarán en la parte dispositiva de esta sentencia.

      POR TANTO:

      Se declara con el recurso. Se ordena a M.R.C., en su calidad de G. General de la Operadora de Planes de Pensiones complementarias del Banco Popular y de Desarrollo Comunal Sociedad Anónima , o a quien ocupe el cargo, que en el término improrrogable de 24 horas, contado a partir de la comunicación de esta resolución, entregue al amparado M. J.S. la copia del contrato que suscribió con la operadora de pensiones en diciembre de 2001, si aun no lo ha hecho. Se advierte al recurrido, que de no acatar la orden dicha, incurrirá en el delito de desobediencia y que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Banco Popular y de Desarrollo Comunal Sociedad Anónima al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencios administrativo. N. esta resolución a M.R. C., en su calidad de G. General de la Operadora de Planes de Pensiones complementarias del Banco Popular y de Desarrollo Comunal Sociedad Anónima , o a quien ocupe el cargo, en forma personal. C..

      Adrián Vargas B.

      Presidente a.i.

      Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

      Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

      Horacio González Q. Jorge Araya G.

      FCC/68/vah

      EXPEDIENTE N° 09-000469-0007-CO

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