Sentencia nº 10108 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 26 de Junio de 2009

PonenteNo consta
Fecha de Resolución26 de Junio de 2009
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia09-006720-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoRecurso de amparo

Exp: 09-006720-0007-CO

Res. Nº 2009-010108

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas y cuatro minutos del veintiséis de junio del dos mil nueve.

Recurso de amparo interpuesto por O. delC.S., mayor, soltero, Empresario, vecino de San José, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, a favor de Calzado Best Sociedad Anónima, contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Resultando

  1. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de mayo de dos mil nueve, el recurrente interpone recurso de amparo aduciendo violación al derecho de acceso a la propiedad de la empresa amparada. Señala que la empresa es arrendataria de un local comercial que tenía acceso directo a la autopista a S.A., y que con posterioridad a la edificación de los locales comerciales se promulgó el Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido. Agrega que en virtud de la concesión de la carretera a Caldera, desde hace dos años se presentó un proyecto de modificación de acceso a los locales comerciales con cargo a la sociedad propietaria de la edificación, pero el mismo fue rechazado por las autoridades porque la habilitación de calles zzales sería incluida en la concesión, de modo que si se cerraba el acceso no habría problema porque se contaría con un acceso moderno. Añade que el veinticuatro de abril de este año, funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes destruyeron el acceso a los locales comerciales, sin haber notificado proceso de cierre alguno, orden de derribo, demolición o desalojo, violando con ello el debido proceso, pues la falta de notificación les impidió ejercer la oposición correspondiente. Afirma que la destrucción del acceso impide la carga y descarga de mercadería, así como que los clientes no puedan ingresar, razón por las cuales se presentan pérdidas económicas. Menciona que el único acceso de que dispone la amparada es una calle zzal de tierra sobre la cual no pueden transitar vehículos livianos ni de carga pesada. Reitera que el predio donde se ubica el local comercial siempre ha tenido acceso a la autopista, por lo que estima se produce una aplicación retroactiva del Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido, por lo que requiere se disponga una medida cautelar de acceso provisional y se ordene al Ministerio reestablecer de forma definitiva las rampas de acceso a los locales comerciales. Solicita declarar con lugar el recurso.

  2. -

    Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas nueve minutos del once de mayo de dos mil nueve (folio 12), el recurrente reitera solicitud de medida cautelar para que se construya un acceso provisional al local comercial de la empresa amparada.

  3. -

    Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diecisiete horas treinta y siete minutos del trece de mayo de dos mil nueve (folio 15), informa bajo fe de juramento la señora K.G. C., Ministra de Obras Públicas y Transportes, quien señala que los accesos a los caminos públicos son posibles únicamente donde técnicamente resulte pertinente, y no donde a los interesados les parezca construir un acceso ilegal. Explica que la construcción de la carretera San José-Caldera fue declarada de interés público, y que las obras corren a cargo del Consejo Nacional de Concesiones, por lo que el Ministerio no ha emitido ni ejecutado orden o actuación material de destrucción de accesos al inmueble de la amparada. Solicita declarar sin lugar el recurso.

  4. -

    Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas un minuto del veinticinco de mayo de dos mil nueve (folio 21), la señora S.L.R., Directora Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, aporta informe rendido por el Consejo Nacional de Concesiones, en el cual afirma se demuestra que la actuación administrativa es lícita por ejecutar el cierre de accesos ilegales. Solicita declarar sin lugar el recurso.

  5. -

    En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales

    R. elM.A.; y,

    Considerando

    I.-

    Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estima como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que mediante resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, número 000004, de las catorce horas del dieciocho de enero de dos mil ocho, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 28, del ocho de febrero de dos mil ocho, se declaró de acceso restringido toda la carretera P.F., ruta número 27, denominada también carretera San José-Caldera (folio 29). b) que la empresa amparada es arrendataria de un local comercial colindante con la ruta número 27 (folio 1). c) que el acceso desde la ruta número 27 hacia el local comercial de la empresa amparada es un acceso ilegal (folios 30 y 31). d) que el veintiséis de febrero de dos mil nueve se publicó el “Aviso de cierre de accesos no autorizados a la ruta número 27”, previniendo el apersonamiento de todo interesado ante las autoridades competentes (folio 36 del expediente de este recurso de amparo, y folio 34 del recurso de amparo tramitado bajo el número de expediente 09-004008-0007-CO). e) que el acceso ilegal al local comercial de la empresa amparada fue cerrado por la sociedad concesionaria, funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y la Fuerza Pública (folio 31). f) que el local comercial de la empresa amparada posee acceso mediante una calle zzal de la red vial cantonal (folios 36 y 37).

    II.-

    Objeto del recurso. Aduce el recurrente violación al derecho de propiedad de la empresa amparada, por cuanto se clausuró acceso al local comercial por ella arrendado con motivo de la construcción de la carretera San José-Caldera.

    III.-

    Del derecho de propiedad y las potestades de la administración. La jurisprudencia de la Sala es amplia en reconocer las dimensiones particulares y sociales del derecho de propiedad, reconociendo al mismo tiempo la posibilidad de imponer determinadas restricciones a este derecho, las cuales, si atienden a un cercenamiento y vaciamiento de su contenido, deberán ser indemnizadas mediante el procedimiento de la expropiación, o, si están referidas a un cierto interés social, deberán ser aprobadas vía legislativa a través de una votación calificada. Asimismo, reiteradamente se ha reconocido el papel rector de las municipalidades en materia de ordenamiento y planificación urbana, determinando que es a las corporaciones municipales a quienes compete la rectoría de las vías públicas cantonales, mientras a la administración central –entiéndase Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Nacional de Vialidad y, en determinados casos, el Consejo Nacional de Concesiones- le atañen las vías o rutas nacionales. Así, desde la sentencia número 4465-99, de las diez horas veintiún minutos del once de junio de mil novecientos noventa y nueve, la Sala estableció que:

    El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De manera que la obligación de indemnizar por parte del Estado está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada. Sin embargo, estas limitaciones deberán afectar a la colectividad en general y no podrán exceder los parámetros de razonabilidad o proporcionalidad, ni vaciar de su contenido esencial el derecho de propiedad. La restricción al derecho de propiedad que vacíe de su contenido esencial el derecho, se convierte en una expropiación encubierta y, en consecuencia, genera la obligación de indemnizar. Las limitaciones establecidas con fines urbanísticos, integran el derecho de propiedad y, por lo tanto, no son susceptibles de indemnización, a menos que implique una reducción del contenido esencial del derecho, como se indicó supra. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las Municipalidades ostentan amplían facultades para planificar y controlar el desarrollo urbanístico de los límites territoriales de su localidad. Los alcances de estas facultades se definen en la sentencia número 6706-93 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, que en lo conducente indica:

    "La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:

    "Artículo 15.-

    Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor".

    "Artículo 19.-

    Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad".

    De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional.

    IV.-

    De los caminos públicos, los bienes demaniales y los accesos ilegales. De igual manera, la jurisprudencia es también reiterada y conteste en reconocer la naturaleza demanial de los caminos públicos, y, consecuentemente, el interés general que informa y asiste a la administración pública para velar por su plena accesibilidad, funcionalidad, y disponibilidad de utilización. Bajo tal carácter, la Sala ha tenido diversas oportunidades para pronunciarse sobre esta situación, llegando a establecer, entre otras, mediante la sentencia número 2006-13603, de las quince horas cincuenta y dos minutos de trece de setiembre de dos mil seis –criterio reiterado, entre otras, por sentencia número 2009-5318, de las trece horas dieciséis minutos del veintisiete de marzo de dos mil nueve-, que:

    IV.-

    Sobre el fondo. En relación con el régimen demanial de las vías públicas, en sentencia número 2005-07053 de las quince horas con cincuenta y tres minutos del siete de junio del dos mil cinco, dispuso la Sala.-

    II.-

    NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Los caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5º de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 que dispone: “Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos". Esta afectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14, de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional ha expresado lo siguiente:

    "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación (Voto No. 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991).

    En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que, invariablemente, es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Bajo esa tesitura, las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden ser enajenados sin antes haber sido desafectados del régimen de dominio público. Así pues, la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio que en la vía ordinaria jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda. De lo anterior se deriva, también, el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de discutir el mejor derecho en la vía jurisdiccional (interdictum propiam). Desde esa perspectiva, el ejercicio efectivo de la tutela sobre el dominio público debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra tales bienes, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa.

    .

    V.-

    En cuanto a los accesos ilegales a los caminos públicos, la Sala igualmente ha reconocido la potestad de la administración de proceder al cierre de los mismos con motivo de otorgar mayor seguridad vial, así como para la habilitación y protección del derecho de vía. La jurisprudencia es abundante en esta materia, especialmente en cuanto a la carretera B.S. y la P.F. se refiere, llegando la Sala a determinar en la misma sentencia 2006-13603, que:

    V.-

    Del caso particular. La Sala aprecia que el recurrente lo que pretende es un acceso directo desde la propiedad de la amparada hasta la Autopista B. S.. Igualmente, la Sala tiene por acreditado que no existe impedimento para ingresar a esa propiedad ni a las propiedades colindantes, según informe de la autoridad recurrida y acreditado mediante fotografías (folios 39 y 16), de manera que no se constata infracción alguna a sus derechos fundamentales. En su informe de ley –que se tiene dado bajo la fe de juramento, con las consecuencias incluso penales previstas en el numeral 44 de la Ley que rige esta jurisdicción-, la Ministra de Obras Públicas y Transportes señala que los trabajos referidos por el recurrente comprenden la clausura de accesos ilegales de los establecimientos comerciales a través del derecho de vía a la Autopista B.S., lo que garantiza un nivel óptimo de seguridad vial y cumple el objetivo de ampliación de la vía. Al analizarse la actuación de la autoridad recurrida en este asunto, la Sala considera que no se vulnera el Derecho de la Constitución ni los derechos fundamentales de la amparada. En efecto, aunque alega el promovente que la autoridad recurrida eliminó toda posibilidad de paso hacia o desde los fundos en que se encuentra su empresa y otras dedicadas a ventas de autos, del informe bajo juramento aportado por la Ministra de Obras Públicas y Transportes se infiere, con toda claridad, que en ese sitio el Departamento de Inspección Vial y Demoliciones clausuró el acceso, ya que fue provisto de manera irregular, y se utiliza de modo ilegal para el estacionamiento o aparcamiento de vehículos en la vía pública, contrario a las normas contenidas en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que es la número 7331, en esa vía paralela a la Autopista B.S. se estacionaban los automotores para la venta. Nótese que este Tribunal Constitucional, en reiteradas oportunidades, ha señalado que no son inconstitucionales las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se verifique en el ejercicio de una actividad comercial, las cuales, por demás, no tienen el efecto de cercenar el goce de los derechos de trabajo, igualdad, y de libre comercio, los cuales –en todo caso – no son absolutos y pueden ser objeto de reglamentación y aún de restricciones, cuando se encuentran de por medio intereses superiores. Así, cuando un administrado desee realizar una determinada actividad mercantil debe satisfacer todas las exigencias legales y reglamentarias que regulan esa materia, que imponen –entre otras cosas- la obligación de observar la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y no estacionar vehículos en la vía pública o utilizar accesos no autorizados. A lo anterior se agrega que las medidas acordada para obligar al cumplimiento de esas disposiciones no resultan arbitrarias, habida cuenta que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes se encuentra facultada para impedir la apertura u ordenar el cierre de accesos no autorizados por la Comisión de Carreteras de Acceso Restringido, órgano adscrito al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), lo que resulta plenamente válido en este caso en que el acto encuentra justificación en la seguridad e intención de ampliar la vía, lo que se ajusta a características de los bienes de dominio público y jurisprudencia citada en el considerando anterior. De manera que, lo actuado por la autoridad recurrida está ajustado a derecho y se encuentra dentro del ámbito de sus atribuciones y competencias.

    VI.-

    Conclusión. Es claro, entonces, que la ejecución de clausura de la vía, no es en este caso un acto arbitrario, ilegal o desproporcionado –como lo acusa el recurrente- sino la consecuencia del funcionamiento ilegal de ese acceso irregular a la Autopista B.S.. Ahora bien, las disconformidades que se tengan respecto de las propiedades que estime oportuno en la Administración expropiar como parte de la ejecución del Proyecto de Concesión de Obra Pública del tramo entre Alajuela y S.R., para la carretera interamericana, que describe el recurrente en escrito presentado el 25 de julio de 2006, visible a folio 53, no se ve en esta etapa como pueda afectar ningún derecho fundamental, como equivocadamente expresa el recurrente. La porción de terreno a expropiar es un asunto propio del conocimiento por parte de la autoridad administrativa recurrida, que puede ser revisado mediante los recursos o procedimientos que la ley provee al efecto, y respecto de lo que en esa instancia se resuelva, puede acudir a la jurisdicción ordinaria competente, para a lo de su cargo. En virtud de lo expuesto, el recurso es improcedente y así debe declararse

    .

    De tal forma, la relación establecida entre el derecho de propiedad y la naturaleza demanial de los caminos públicos, determina que por una parte el Estado –sea la administración central en los términos vistos, o las corporaciones municipales- pueda y deba hacer valer su dominio sobre los caminos, como, por otra parte, le impone al mismo Estado la obligación de respetar y preservar la propiedad privada de amenazas ilegítimas ocasionadas por actuaciones relacionadas con el desarrollo y mantenimiento de las vías públicas.

    VI.-

    El caso concreto. El acceso al inmueble arrendado por la empresa amparada. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la empresa amparada es arrendataria de un local comercial situado en un inmueble que poseía un acceso a la carretera P.F., la cual se encuentra siendo habilitada como carretera San José-Caldera. Consta, asimismo, que tal acceso no se encontraba autorizado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, razón por la cual fue calificado como ilegal por el Consejo Nacional de Concesiones, procediéndose entonces a su clausura. De tal forma, siendo que tal acceso era ilegal, resulta impropio aducir la violación al debido proceso como si la empresa amparada fuera titular de algún derecho subjetivo; por el contrario, la declaratoria de ilegalidad del acceso otorga legitimidad a la administración para proceder a su inmediato cierre y permitir, en consecuencia, la recuperación del derecho de vía y el cumplimiento de factores técnicos de seguridad vial necesarios sobre la carretera en mención. En todo caso, de previo a la clausura del acceso de comentario, se publicó el aviso del cierre de los accesos, emplazando a los interesados a apersonarse ante las autoridades correspondientes en defensa de sus derechos, por lo que si la amparada consideraba alguna posible afectación debió acudir ante las instancias correspondientes en el momento oportuno. Por otra parte, ha quedado debidamente acreditado que los establecimientos comerciales donde se ubica el local de la amparada, disponen de otra vía de acceso que nace en la denominada calle C. en la ruta que conduce a P. de S.A., por lo cual no se encuentra incomunicada en los términos aducidos por el recurrente; si el accionante estima que tal vía carece de las adecuadas condiciones de tránsito, deberá interponer las acciones que corresponda, tomando en consideración que el Consejo Nacional de Concesiones aclara que tal ruta es de naturaleza cantonal. En todo caso, advierte la Sala que los hechos aducidos por el recurrente resultan idénticos a los aducidos en el recurso de amparo tramitado bajo el número de expediente 09-004008-0007-CO, en el cual la propietaria del centro comercial donde se ubica el local de la amparada reclamó el mismo cierre del acceso que ahora se discute; dicho recurso de amparo fue igualmente declarado sin lugar por las mismas razones aquí expuestas.

    VII.-

    En definitiva, siendo que en el caso bajo estudio la clausura del acceso al local comercial de la empresa amparada obedece a su condición de acceso ilegítima, y tomando en consideración que dicho local cuenta con un acceso por otra vía aledaña al centro comercial, debe descartarse toda violación constitucional a los derechos de la empresa amparada, razón por la cual el recurso debe ser declarado sin lugar, como en efecto se dispone.

    Por tanto

    Se declara sin lugar el recurso.

    Ana Virginia Calzada M.

    Presidenta a.i.

    Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

    Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

    Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

    64/800

    EXPEDIENTE N° 09-006720-0007-CO

    Teléfonos: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

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