Sentencia nº 00106 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 10 de Febrero de 2012

El señor V.S. estableció demanda ordinaria contra el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Estado. Adujo en su libelo que inició labores como inspector, a partir del 16 de enero de 2003, según “Contrato de Servicios Técnicos de Inspección para Realizar Labores de Inspector del Proyectos del Área de Conservación Vial del CONAVI” suscrito el 28 de octubre de 2002. Aseguró que como parte de su trabajo debía examinar la ejecución de las labores de conservación de la red vial nacional, por lo cual debía inspeccionar la metodología de trabajo, referencias diariamente la ubicación y fecha exacta de los trabajos que se estaban ejecutando entre otras. Refirió que el CONAVI como su patrono estaba en la obligación de proveerle los insumos necesarios para la inspección de los proyectos. Apuntó que anualmente y de forma automática se le renovaba su contrato de servicios técnicos de inspección. Señaló que su salario era cancelado mensualmente y además estaba subordinado al encargado de coordinación que disponía el CONAVI. Explicó que devengaba un salario mensual de $1.490 y que su horario era de 6:00 a.m. a 6:00 p.m. de lunes a domingo, teniendo una hora para almorzar. Reclamó que nunca se le canceló jornada extraordinaria, ni disfrutó de vacaciones y aguinaldo. Dijo que no estuvo asegurado ante la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que en el año 2006 esa institución cobró al CONAVI las cuotas no canceladas. Especificó que fue cesado desde el 31 de diciembre de 2007 a raíz de una sentencia en la que se condenó al CONAVI a cancelar las cuotas obrero-patronales. Con base en lo anterior, requirió el pago de vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, jornada extraordinaria, intereses legales y ambas costas de la acción (folios 1 a 9). CONAVI y el Estado contestaron de forma negativa y opusieron las excepciones de prescripción, falta de derecho y falta de legitimación (folios 171 a 199 y 386 a 402). La sentencia de primera instancia n° 1314-2010 de las 14:40 horas del 17 de junio de 2010 declaró sin lugar en todos su extremos la acción y resolvió el asunto sin especial condenatoria en costas (folios 485 a 492). El apoderado del actor apeló el fallo y el tribunal lo revocó. En su lugar, condenó a los codemandados solidariamente al pago de los extremos de aguinaldo, vacaciones, preaviso y auxilio de cesantía (folios 571 a 578).

II.-

AGRAVIOS DEL RECURSO: Los accionados recurren ante esta Sala y expresan los siguientes agravios. El Estado aduce que el CONAVI posee su propia personalidad jurídica instrumental y presupuestaria según los numerales 3, 11 y 13 de su ley de creación, por lo que cualquier situación en orden de sus obligaciones o derechos que deba discutirse en los tribunales de justicia incube únicamente a ese órgano. Desde su punto de vista, la Procuraduría General del Estado no puede representar al CONAVI sin que se viole el principio de legalidad. Agrega que con la prueba traída al proceso quedó demostrado que la situación alegada por el accionante se encuadraba dentro de la Ley de Contratación Administrativa. A su entender, la contratación de servicios técnicos es un importante instrumento para suplir necesidades ocasionales de la administración, de modo que en el caso del actor, el tipo de contrato de servicios técnicos que firmó con el CONAVI no generó una relación de empleo público, pues el elemento subordinación no se encontraba presente y además, la remuneración por ese concepto se denominaba honorarios. Cita el ordinal 65 de la Ley de Contratación Administrativa y asegura que la contratación del actor se dio de forma provisional. Alega que la naturaleza del contrato facultaba que la administración ostentara ciertos poderes o prerrogativas como el poder de control y dirección, sin que ello implicase una relación regulada por el derecho de trabajo. Con base en lo anterior, solicita que se revoque la sentencia recurrida. Por su lado, el CONAVI manifiesta que entre el Consejo Nacional de Vialidad y el señor F.V.S., nunca existió una relación laboral, por cuanto se demostró que desde un inicio se trataba de un contrato de servicios profesionales o técnicos, mediante el régimen de contratación administrativa, según la Licitación Pública N° 13-2002 y sujeto a la Ley de Contratación Administrativa y su respectivo Reglamento. Asegura que el actor era consciente que su relación con el CONAVI era en virtud de un contrato administrativo, por consiguiente su participación para conformar el Registro de E. fue totalmente voluntaria y con conocimiento de los servicios y condiciones que la administración requería. Agrega que no se pudo demostrar, según prueba documental, confesional y testimonial, la subordinación como el elemento esencial para determinar si una relación es de tipo laboral, razón por la cual considera que la relación era por servicios profesionales. Apunta que en el proceso licitatorio se conjugaron ciertos elementos que permitían legalmente contratar por medio de servicios técnicos de inspección de proyectos, como lo fueron el objeto debidamente determinado o labor puntual, un período preestablecido y un carácter especial y ocasional de los proyectos de conservación vial. Cita en defensa de su tesis el voto n° 1336 del 26 de noviembre de 2004 de la Sala Constitucional y argumenta que al amparo de la Carta Magna se otorga a este tipo de relaciones los efectos propios de un contrato administrativo y no de un contrato de trabajo. Reclama que el actor busque desvirtuar la figura de contrato de servicios profesionales, disfrazándolo como una relación obrero-patronal fundamentándose en el artículo 18 del Código de Trabajo. Destaca que el CONAVI ha mantenido una línea de acción en procura de asegurar que los trabajadores independientes o personas jurídicas que prestan servicios profesionales ante esta Institución asuman los costos de las obligaciones de Seguridad Social, basados en la Ley de Protección al Trabajador que retoma el numeral 14 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Considera que el accionante no ostentaba una relación de subordinación frente al CONAVI, pues no estuvo sujeto a órdenes por parte del CONAVI y más bien lo que había era una relación de coordinación, tal y como se dirá más adelante. Además, que el CONAVI no le giraba instrucciones de cómo debía ejecutar los servicios técnicos de inspección o qué método debía utilizar, sino que el señor V.S. ejecutaba estos servicios según lo consideraba conveniente. Igualmente, dice que el CONAVI no tenía la facultad de aplicar las sanciones previstas en el Código de Trabajo o de naturaleza disciplinaria, porque no estaba en presencia de una relación laboral, sino una contratación por servicios profesionales, regulada por la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. Destaca que el actor en pleno uso de sus facultades y sin que se hubiese demostrado que fuera bajo presión, coacción o violencia, suscribió el “Contrato de Servicios técnicos de inspección para la realizar labores de inspector de proyectos del Área de Conservación Vial de el Consejo Nacional de Vialidad”, el cual estableció claramente el carácter no laboral de la contratación y por ende los términos bajo los cuales se desarrollaría la misma. A su entender, el actor no puede ser considerado como servidor público, ya que no reúne los requisitos esbozados por el canon 111.1 de la Ley General de la Administración Pública. Con base en lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia impugnada.

III.-

SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ESTADO: El reparo de la procuradora del Estado en cuanto a que el Consejo Nacional de Vialidad es el que tiene legitimación pasiva en este proceso por contar con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria propia, al tenor de los artículos 3, 11 y 13 de su Ley de Creación (n° 7798 del 30 de abril de 1998) no es atendible. El Consejo Nacional de Vialidad es solo un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria con independencia funcional en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria. En consecuencia, como parte del Estado, éste también está legitimado pasivamente para sostener cualquier reclamación derivada de las actuaciones de aquel órgano (creado precisamente para realizar funciones que le son propias, con la idea nada más de una mayor eficacia derivada de la especialización en la función, quien puede considerarse legitimado para sostener el proceso en razón de la personalidad que ostenta, la cual le confiere cierto grado de independencia y el manejo de recursos públicos que le han sido asignados por ley), con el cual debe entendérsele obligado solidario. De ahí que se cumpla respecto del Estado el presupuesto de fondo de la legitimación pasiva.

IV.-

SOBRE LA EXISTENCIA DE RELACIÓN DE TRABAJO EN EL CASO CONCRETO: Los dos recurrentes básicamente impugnan que en segunda instancia se determinara que el vínculo que ligó al señor V.S. con el CONAVI era de naturaleza laboral. Desde su punto de vista, siempre se trató de un contrato de carácter administrativo, por ello no es sostenible la argumentación del tribunal. Con puede observarse, el punto medular del presente asunto radica en determinar la existencia de una contratación laboral entre las partes. El artículo 18 del Código de Trabajo al respecto establece: “Contrato individual de trabajo, sea cual fuere su denominación, es todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada a ésta, y por una remuneración de cualquier clase o forma. / Se presume la existencia de este contrato entre el trabajador que presta sus servicios y la persona que los recibe”. Como puede dilucidarse, el derecho laboral regulará el trabajo por cuenta ajena, ejecutado de manera personalísima bajo un régimen de subordinación a cambio del pago de un salario. También, esa misma norma establece la presunción iuris tantum a favor de la laboralidad de la relación de quien presta los servicios y la persona que los recibe, presunción plenamente a esta clase de asunto, pues no establece ninguna clase de diferenciación respecto a si se trata de un patrono público o privado. Ahora bien, Según lo dispuesto por el artículo 414 del Código Procesal Civil (aplicable a la materia laboral por remisión del artículo 452 del Código de Trabajo) toda presunción legal exime a la parte que la alegue de la obligación de probar el hecho reputado cierto en virtud de tal presunción, no obstante se obliga a quién la invoque a probar la existencia de los hechos que sirven de base, en otras palabras, la prestación personal del servicio. El contrato suscrito por el actor con el CONAVI denominado “CONTRATO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE INSPECCIÓN PARA REALIZAR LABORES DE INSPECTOR DE PROYECTOS DEL ÁREA DE CONSERVACIÓN VIAL DE EL CONAVI” disponía en su cláusula quinta: “El presente CONTRATO se celebra para la prestación de SERVICIOS TÉCNICOS DE INSPECCIÓN, con el propósito de obtener la asistencia técnica para la inspección de uno o más proyectos de conservación vial, de los proyectos realizados por EL CONTRATANTE, tanto aquellos ya en ejecución, en procesos de adjudicación o próximos a licitarse, según los términos cartelarios, y ubicados geográficamente por todo el territorio nacional". En forma pareja, ese negocio jurídico establecía las siguientes obligaciones para el inspector: “Serán obligaciones de El INSPECTOR, inspeccionar la ejecución de los trabajos de conservación vial de la Red Vial Nacional asignados, de conformidad con los términos contractuales aplicables y con las correctas prácticas de inspección, bajo la coordinación de la Dirección Vial de EL CONAVI. Su labor específica consistirá en brindar sus servicios técnicos con el cargo de inspector de conservación vial, teniendo bajo su responsabilidad aspectos como los siguientes: Inspección de la metodología de trabajo, / Referenciar diariamente la ubicación y fecha exacta de los trabajos que se están ejecutando,/ Marcar las áreas a intervenir, previa aprobación de la Ingeniería de Proyecto, / Llevar el control sobre las brigadas de trabajo, / Llevar el control sobre el equipo y maquinaria con que se está trabajando, marca, modelo, estado del equipo, entre otras, / Llevar el control sobre la duración en la ejecución de las obras, / Coordinar con la Ingeniería del Proyecto sobre los procedimientos para la medición de obra ejecutada y realizar la medición de dicha obra ejecutada, / Recibir las vagonetas, “verificando” y llenando para cada una de ellas, la parte correspondiente (recibimiento de material) de la guía de entrega, donde se detalla: hora y temperatura de arribo de la mezcla, hora y temperatura de colocación, condición del tiempo a la hora del arribo, observaciones, / Llevar a cabo los muestreos que la Ingeniería del Proyecto, o el encargado de verificar la calidad, le solicite, siguiendo las instrucciones que se le indiquen, / Llevar el informe diario de inspección de campo, llenando el formulario preparado por EL CONAVI, propio de la labor de inspección de campo./Adicionalmente EL INSPECTOR presentará un informe semanal sobre la labor realizada cada día. Este informe contemplará al menos los siguientes aspectos: /1) Descripción de la labor realizada en el día, / 2) Enumeración de los principales problemas técnicos que se presentaron, 3) Apreciaciones respecto a la organización de trabajos por parte del Contratista que construye la obra,/ 4) Imprevistos que se presentaron ese día, / 5) Otros, según características propias de la labor de inspección de campo. / De igual forma, debe realizar las labores adicionales de actualización de inventarios de obra a realizar, apoyar en la revisión de cantidades de obra realizada y en cualquier otra revisión relacionada con la inspección que se requiera para el cierre de los proyectos”. Respecto al plazo de ese vínculo, esa contratación especificaba: “El inspector deberá ejecutar los SERVICIOS TÉCNICOS DE INSPECCIÓN por un período renovable de un (01) año, contado a partir de emitida la orden de inicio (con salvedad de lo indicado en la cláusula décima sexta: Rescisión y Resolución del contrato). Una vez finalizado este plazo, de acuerdo al expediente, a evaluaciones periódicas y al desempeño mostrado por EL INSPECTOR, EL CONAVI podrá renovar este Contrato, por períodos iguales, hasta completar un plazo máximo de cuatro (04) años, continuando con las evaluaciones anuales. En última instancia, el Plazo máximo de los Servicios Técnicos DE INSPECCIÓN será de 1460 días calendario”. También, en el punto noveno se indicó: “EL INSPECTOR deberá desempeñar sus trabajos en forma coordinada con el personal profesional que EL CONAVI asigne o contrate para tales efectos y que ejercerán la función de supervisión de los trabajos contratados". Del mismo modo, en ese contrato se fijó el pago de una remuneración en tractos mensuales debidamente respaldada con informes semanales de la labor realizada (folios 10 a 27) (sobre este mismo aspecto la documentación de folios 28 a 40). El tribunal en su sentencia determinó que hubo relación de trabajo, teniendo por acreditado el contenido de ese contrato y, que por medio de dicho acuerdo, se le había impuesto la obligación de inspeccionar el ejercicio de los trabajos de conservación de la Red Vial Nacional bajo la coordinación de la Dirección de Conservación Vial en el CONAVI. Asimismo valoró que el señor V.S. debía cumplir el mismo horario de los restantes empleados del Consejo demandado. Considera esta S., que en el presente proceso debe avalarse esa conclusión, ya que no sólo se demostró una prestación personal de un servicio, ya que el actor ejecutaba actividades permanentes y propias a la función pública encomendada al CONAVI (adviértase en este apartado que las condiciones originales se mantuvieron invariables a pesar de las constantes renovaciones de la contratación), sino que además, según se comprueba con la declaraciones testimoniales incorporadas a los autos, durante la ejecución de ese contrato se presentaron típicas manifestaciones de subordinación jurídica, como lo fue el hecho de que don F. estuviera compelido a brindar informes sobre sus tareas a supervisores del CONAVI y, que recibiera instrucciones acerca de cómo realizar su trabajo. Así, veamos lo manifestado por C.L.V.C.: “F. lo que hacia era inspección, también. El recibía salario por su labor. A él le decían como hacer el trabajo. Tenemos (sic) que ver que el trabajo quede bien hecho, esa era la misión de nosotros. (…). F. estaba bachando, con asfalto en la carretera, se hacían chapias en derecho de vía, colocación de alcantarillas transversales, construcción de canales, lastrado. F. estuvo en Río Claro, y lo que llamamos la zona de un pueblito arriba que no recuerdo el nombre, pero es todo lo que es la parte sur, Río Claro. Estábamos sujetos s (sic) las órdenes de CONAVI, nosotros no podíamos disponer de esos trabajos era CONAVI. Cuando digo CONAVI, me refiero al patrón, que era el ingeniero de proyecto. Los objetivos que teníamos que tener nosotros los suministraba el CONAVI. F. tenía que hacer informe de trabajo que se hacia (sic). Los informes se los entregábamos al ingeniero de proyectos. El ingeniero tenía su oficina. El alquiler de la oficina del ingeniero de proyecto supuestamente lo pagaba CONAVI. F. y yo teníamos carnet de CONAVI, todos teníamos carnet de CONAVI. Esos carnet los trajo el ingeniero del proyecto. Se nos pagaba cada mes” (folio 439). En similares términos el señor J.E.P.M. explicó: “F. tenía que someterse a las ordenes (sic) del ingeniero. Los insumos necesarios para las labores de inspección los suministraba el CONAVI, F. si debía realizar algún tipo de informes de labores de inspección. La papelería la suministraba el CONAVI. En los informes se consignaban todos los registros diarios de labores realizadas durante el día. Los informes se presentaban ante la oficina regional del CONAVI en cada zona. Los inspectores usábamos un carnet que nos dieron ellos. El horario estaba fijado por la empresa constructora, En los informes había que consignarla hora de inicio y la hora de finalización de las labores. Los días libres dependían de si la empresa le daba libre al personal, uno tenía libre, sino no había libre. El pago era mensual. Nosotros tanto F. como mi persona si prestamos servicios a C. (sic) teniendo un contrato vencido. Durante ese tiempo del contrato vencido la forma de prestar los servicios y recibir las ordenes (sic) continuó igual. Si ellos nos daban capacitación para darle seguimiento a los proyectos de ellos, bueno los proyectos estaban asignados a uno, mediante reuniones. Si participábamos de capacitación en la Universidad de Costa Rica, en LLANAME, patrocinada por CONAVI” (folio 440). Como puede observarse, además de los elementos ya señalados, no puede pasar inadvertido que los insumos de trabajo del accionante eran otorgados por el CONAVI y, asimismo que este recibía una remuneración estable y permanente de parte del CONAVI. Ante este panorama, debe desestimarse la tesis de los recurrentes, pues a pesar de las formas que hayan adoptado las partes para encubrir la relación, la realidad de las cosas es que en la práctica se dieron los elementos característicos de los vínculos regulados por el derecho de trabajo. Cabe destacarse que en anteriores ocasiones y en la oportunidad del análisis de asuntos idénticos al de marras, concretamente en las sentencia 2011-0338 de las 9:53 horas del 15 de abril de 2011 (citada íntegramente en el fallo del órgano de alzada) y 2011-0351 de las 10:45 horas del 15 de abril de 2011, este despacho ha considerado que el principio de legalidad no puede ser invocado con la intención de justificar actos contrarios a la ley y lesivos para los intereses particulares. En efecto, la administración con independencia del nombre que le haya brindado a la contratación que hizo con el demandante, no podía desde ninguna óptica venir a negar derechos irrenunciables constitucionalmente. No cabe duda, que el Consejo demandado cuenta con la potestad de contratar servicios técnicos con particulares para satisfacer intereses básicos de la población al tenor del canon 65 de la Ley de Contratación Administrativa. Sin embargo, ese régimen de contratación no puede ser utilizado de forma alguna para desnaturalizar verdaderos contratos laborales, toda vez que las normas tuitivas provenientes de esa rama del derecho deben ser de acatamiento para la administración, (aún en los vínculos de empleo público) en el tanto no exista disposición en contrario que lo establezca. Por este motivo, -como se dijo- para el análisis de un asunto como el presente, lo definitivo no será la forma o el nombre que se le haya dado al vínculo, sino el resultado que jurídicamente se haya dado al final de cuentas.

V.-

CONSIDERACIONES FINALES: En mérito de lo que viene expuesto, debe darse confirmatoria al fallo que se conoce.

POR TANTO:

Se confirma la sentencia impugnada.

Orlando Aguirre Gómez

Julia Varela Araya Rolando Vega Robert

Eva María Camacho Vargas Juan Carlos Segura Solís

Yaz.-

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