Sentencia nº 00333 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 13 de Abril de 2012

Con la demanda, el actor pretende se declare que su despido fue con responsabilidad patronal y en consecuencia se ordene al Consejo Nacional de Vialidad cancelarle las prestaciones correspondientes por vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, jornada extraordinaria laborada; intereses sobre las sumas otorgadas desde la fecha de despido hasta su efectivo pago; y las costas del proceso. Al contestar, el representante legal de la institución accionada negó la procedencia de esas prestaciones y opuso las excepciones de falta de derecho, prescripción y caducidad (folios 34 al 66). Por proveído del juzgado, la demanda fue encausada también contra el Estado (folio 116). El representante estatal se apersonó a juicio y opuso las excepciones de falta de derecho, sine actione agit; y la de falta de legitimación ad causam pasiva y activa. La sentencia de primera instancia acogió la defensa de falta de legitimación ad causam activa y pasiva opuesta por el Estado; acogió parcialmente la demanda en contra del Consejo Nacional de Vialidad al que condenó a pagarle al actor lo correspondiente a aguinaldo y vacaciones de toda la relación laboral (del 16 de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2007); así como la cesantía y el preaviso. Sobre dichas sumas otorgó el reconocimiento de intereses desde el cese de la relación laboral y hasta su efectivo pago.Expresamente denegó el pago de horas extra y resolvió el asunto sin especial condena en costas. Contra esa decisión apeló tanto el apoderado del actor como el representante legal del CONAVI. Al conocer de esos recursos el tribunal de trabajo revocó parcialmente el fallo y en su lugar condenó en forma solidaria al Estado a pagar los extremos reconocidos por la jueza a quo. También condenó a ambos codemandados a pagar las costas de la acción; las personales las fijó en el quince por ciento del monto de la condenatoria. Ante esta S. recurren el apoderado del actor y del Estado, así como la apoderada del CONAVI, por los motivosque de seguido se exponen.

II.-

AGRAVIOS DEL APODERADO DEL ACTOR: Se muestra disconforme con la fijación del monto de las costas personales en un quince por ciento pues considera que no se valoró la complejidad del asunto; que se trata de tres etapas procesales donde se ha requerido su intervención por casi cuatro años y eventualmente un tanto más para la etapa de ejecución; la naturaleza compleja del asunto, que ha requerido acreditar la existencia de una relación de empleo público y posteriormente el reconocimiento de las prestaciones laborales. Asegura que la tarifa de honorarios fue recientemente modificada por el inciso a) del artículo 32 del Arancel de Honorarios por Servicios Profesionales de Abogacía y Notariado, que en los procesos ordinarios laborales actualmente oscila del 25% al 30% del importe de la condenatoria por lo que pide se revoque el monto asignado y considerando los aspectos señalados se fijen en el máximo del 25% del monto total de la condenatoria, tomando en cuenta que en procesos similares al presente las costas personales se han establecido regularmente en un 20% (folios 346 al 348). RECURSO DE LA REPRESENTANTE ESTATAL: El tribunal no advirtió que en la sentencia con base en la cual se resolvió la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por su representado, el único demandado era el Estado. La excepción alegada tiene sustento en que el CONAVI tiene su propia personalidad jurídica instrumental y presupuestaria según lo dispone el artículo 3 de su ley de creación; además tiene su propia representación judicial y extrajudicial para atender cualquier situación en orden a sus obligaciones o derechos en esta materia. Cita en apoyo de su tesis, el Dictamen C-193-09 de 13 de julio de 2009. Con base en esas disposiciones la Procuraduría no puede representar al CONAVI en esta demanda sin infringir el principio de legalidad presupuestaria pues el CONAVI cuenta con su propio presupuesto. Esta clase de contratación de servicios profesionales fue realizada por CONAVI con sus propios fondos presupuestarios, por lo que no se podrían cargar al presupuesto del Ministerio de Obras Públicas gastos que no fueron previstos ni autorizados para tales obras. El otro tema que protesta es lo resuelto en torno a la naturaleza jurídica de la contratación del actor, la cual encuadra dentro de la Ley de la Contratación Administrativa. La contratación de servicios técnicos es un importante instrumento para suplir necesidades ocasionales de la Administración Pública, que se tramitan de acuerdo con su monto de acuerdo con los distintos procedimientos de licitación. Insiste en que la contratación del actor no generó relación de empleo público entre el contratado y la administración pues el elemento subordinación no está presente y la remuneración que recibió se denominó “honorarios” y no “salario”. En atención al artículo 65 de la Ley de Contratación Administrativa la contratación de servicios técnicos o profesionales no origina relación de empleo público con el contratista; cita en apoyo de su posición el oficio n° DGCA-414-97 de 1 de abril de 1997 de la Contraloría General de la República. En este caso, la contratación del actor fue por cuatro años, plazo en que la Administración dejó de requerir ese tipo de inspección, lo que demuestra que sus labores eran de carácter provisional. La naturaleza de esa contratación es administrativa, en la cual, la supremacía de la Administración le otorga un poder directivo y controlador, lo que no implica una relación de subordinación jurídica en los términos de la relación laboral. Por último, hace referencia a las cláusulas del contrato suscrito en donde claramente se estipuló que las partes entendían que no mediaba relación laboral; y no se estipuló ningún derecho indemnizatorio por preaviso, cesantía y aguinaldo. Por eso, siendo que el actor prestó servicios para el CONAVI bajo la modalidad de contratos de servicios técnicos para labores concretas y específicas pide se revoque la sentencia impugnada, en todos sus extremos; y se desestime la demanda contra su representado.RECURSO DE LA REPRESENTANTE DEL CONAVI: En primer lugar, objeta se haya declarado la existencia de una relación laboral al haberse demostrado que desde un inicio hasta el final se trató de un contrato por servicios profesionales o técnicos mediante el régimen de contratación administrativa, cuyas estipulaciones fueron aceptadas por el actor. Además, se demostró la inexistencia de subordinación jurídica. La contratación de servicios profesionales tiene sustento constitucional como lo aceptó la Sala Constitucional en la sentencia n° 13367 de 26 de noviembre de 2004. También cita los artículos 65 y 163 de la Ley de Contratación Administrativa, así como el dictamen de la Procuraduría General de la República n° 350 de 2 de octubre de 2007, para señalar que de conformidad con esas disposiciones la contratación administrativa de servicios profesionales o técnicos no genera una relación de empleo público. Que por tratarse de un contrato por servicios profesionales este se suscribe de acuerdo con las reglas contenidas en la Ley de Contratación Administrativa. También menciona la doctrina administrativa sentada por la Procuraduría en orden a la contratación administrativa y que la pretensión del actor es desvirtuar la figura del contrato por servicios profesionales disfrazándola como una relación obrero-patronal. El CONAVI ha procurado asegurarse que los trabajadores independientes o personas jurídicas contratadas cumplan con sus obligaciones con la Seguridad Social. El contratista tenía la obligación de verificar que el proyecto de contratación era el correcto, caso de no ser así hacerlo saber a la Administración. Su remuneración era diferente a la de otros funcionarios, acordada bajo un sistema de “tarifas” y de constituirse una relación laboral sus honorarios se deberían ajustar a la escala de salarios de la Administración Pública con obligación de regresar al Estado parte de esos salarios. Durante su contratación no mostró inconformidad alguna en relación con la subordinación. No estuvo presentes los tres elementos definidores del contrato de trabajo: no estaba sujeto a órdenes del CONAVI, sino a una relación de coordinación; tampoco a sanciones disciplinarias. En el contrato estaban previstas sanciones pecuniarias por incumplimiento a la relación contractual propiamente dicha. El actor no estaba sujeto a un horario pre-establecido ni por el CONAVI ni por la empresa que prestaba servicios al CONAVI; él era el encargado de planificar y cumplir con las tareas contratadas. En torno al tema de la subordinación cita la sentencia de esta Sala No. 786-2005. La falta de subordinación se acredita con la cláusula novena del contrato suscrito; y la fiscalización ejercida es parte de las obligaciones impuestas a la Administración por el artículo 13 de la Ley de Contratación Administrativa. En virtud del artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa no puede desconocer que al suscribir el contrato expresamente aceptó la inexistencia de una relación laboral. Desde el inicio de la contratación el actor conocía que no le correspondían derechos laborales. Por otra parte, desde el cartel de licitación, lo mismo que en el contrato suscrito, se fijó un “plazo de ejecución” de un año con posibilidad de renovación hasta completar un máximo de cuatro años, por lo cual no ve fundamento alguno en el cobro de los extremos de preaviso y cesantía. No se tomó en cuenta lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n° 2010-9928 ni su posterior adición, aclaración y dimensionamiento; que es la sentencia relacionada con la inconstitucionalidad del artículo 3° inciso a) del Código Procesal Contencios Administrativo y la jurisprudencia de la Sala Primera en aplicación del artículo 4 inciso a) de la Ley Reguladora de esa Jurisdicción, que remitía a la jurisdicción laboral cualquier controversia relacionada con una relación de empleo público. Solicita se revoquen y anulen las sentencias impugnadas por no ser dictadas de conformidad con los preceptos del Derecho Administrativo, que desde el inicio ha regido la relación contractual entre el actor y el CONAVI. Concluye protestando que el tribunal únicamente realizó una transcripción de una sentencia de esta Sala dictada en relación con un caso que si bien es de similares características, no es igual. No se realizó un análisis de las pruebas aportadas en el expediente, que demuestran que no existió una relación laboral. Con base en esas consideraciones pide se revoquen y anulen en todos sus extremos tanto la sentencia de primera instancia como la del tribunal; y se declare sin lugar la presente demanda laboral.

III

DEL RECURSO PROMOVIDO POR LA REPRESENTANTE ESTATAL. El reparo de la procuradora del Estado en cuanto el Consejo Nacional de Vialidad es el que tiene legitimación pasiva en este proceso por contar con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria propia, no es de recibo. El tema ya fue objeto de análisis por parte de esta Sala y ha concluido que al Estado le asiste legitimación junto con el CONAVI, por ser este un órgano desconcentrado, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria mas no plena, por lo que nada impide que el Estado también pueda ser demandado como co-obligado solidario. En el subexamine no se advierten razones por las que deba variarse ese criterio. En ese sentido, en la sentencia 338, de 9:53 horas de 15 deabril de 2011, se explicó:

“El agravio de que a su representado no le asiste legitimación pasiva no es procedente. El Consejo Nacional de Vialidad es solo un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria con independencia funcional en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria. En consecuencia, como parte del Estado, está también legitimado pasivamente para sostener cualquier reclamación derivada de las actuaciones de aquel órgano, con el cual debe entendérsele obligado solidario, pues fue creado precisamente para realizar funciones que le son propias, con la idea nada más de una mayor eficacia derivada de la especialización en la función y esto es así con independencia de que el Conavi también pueda ser considerado como legitimado para sostener el proceso en razón de la personalidad que ostenta, la cual le confiere cierto grado de independencia y el manejo de recursos públicos que le han sido asignados por ley. De ahí que se cumpla respecto del Estado el presupuesto de fondo de la legitimación pasiva, razón por la que se debe denegar el agravio del recurrente en cuanto a la falta de esa legitimación”.

IV

DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN LABORAL. El otro tema por el que los codemandados objetan la sentencia del ad quem está relacionado con la naturaleza jurídica de la contratación del actor, como inspector del CONAVI. Una vez analizadas las probanzas aportadas al expediente se concluye que los agravios relacionados con este tema no son de recibo y lo resuelto debe confirmarse. Sin lugar a dudas, el procedimiento a través del cual el CONAVI contrató los servicios del actor fue un mecanismo propio de la contratación administrativa, como es la licitación pública en la que se invitó al público, en general, a ofrecer servicios de Inspector de Proyectos del Área de Conservación Vial del CONAVI. Se trató de la Licitación Pública n° 013-2002 “Bases para la conformación de un registro de inspectores de conservación vial y su contratación para la supervisión de los proyectos del área de conservación vial del CONAVI”. Esta contratación se realizó con el objeto de cumplir uno de los objetivos de esa dependencia, enunciados en el artículo 4 de su ley de creación, a saber: planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. A partir de esa licitación, el actor fue seleccionado y por ello debió suscribir el Contrato de Servicios Técnicos de Inspección para Realizar Labores de Inspector de Proyectos del Área de Conservación Vial del CONAVI (visible a folio 869del expediente administrativo aportado). En la cláusula sexta de ese Convenio, lo mismo que en las “Funciones del inspector de Conservación Vial” mencionadas en la descripción de los servicios requeridos del cartel de licitación, se enlistan las obligaciones y funciones que le competía realizar, dentro de las cuales se citan a modo de ejemplo: inspeccionar la ejecución de los trabajos de conservación vial de la Red Vial Nacional asignados; supervisar o inspeccionar la metodología de trabajo; referenciar diariamente la ubicación y fecha exacta de los trabajos ejecutados; marcar las áreas a intervenir, previa aprobación de la Ingeniería de Proyecto; llevar el control sobre el equipo y maquinaria con que se estaba trabajando, marca, modelo, estado del equipo, entre otras; llevar el control sobre la duración en la ejecución de las obras y sobre la ejecución de baches o tramos de pruebas; coordinar con la Ingeniería del Proyecto sobre los procedimientos para la medición de obra ejecutada y realizar la medición de dicha obra; recibir las vagonetas con mezcla asfáltica, verificando y llenando para cada una de ellas, la parte correspondiente de la guía de entrega donde se detalla: hora y temperatura del arribo de la mezcla, hora y temperatura de colocación, condición del tiempo a la hora de arribo, observaciones; llevar a cabo los muestreos que la Ingeniería del Proyecto o el encargado de verificar la calidad, le solicitara, siguiendo las instrucciones que se le indicaban; llevar un informe diario de inspección de campo; realizar labores adicionales de actualización de inventarios de obra a realizar; apoyar en la revisión de cantidades de obra realizada y en cualquier otra revisión relacionada con la inspección que se requiriera para el cierre de proyectos; informar al ingeniero de conservación vial cualquier incumplimiento que se presente en señalización y manejo de tránsito; entender la función inspectiva en todos sus alcances (liderazgo y autoridad frente a las empresas y responsabilidad con la sociedad); ejercer la autoridad inspectiva en coordinación con la Ingeniería de Proyecto; reportar las anomalías al ingeniero de conservación vial; conocer las características del equipo y el personal que la empresa ofreció en su oferta y reportar al ingeniero de conservación vial cuando haya incumplimientos. Además, era el responsable de custodiar la bitácora de muestreo y debía estar vigilante de que la información que se registrara en ese documento fuera la correcta; comprobar las temperaturas, pesos y dimensiones del trabajo que se realiza; llenar los formularios de avance de obra; revisar la temperatura de la mezcla en caliente al llegar al proyecto y antes de su compactación; rechazar la mezcla fría y no permitir su colocación durante la lluvia o sobre bases mojadas; anotar en su informe diario los días y horas de lluvia; mantener estricta vigilancia en los trabajos de limpieza y drenaje. La determinación de las circunstancias y condiciones generales de la contratación resulta de suma importancia cuando se está frente a la disyuntiva de definir si se está o no, frente a una relación sujeta a las regulaciones del Código de Trabajo, aún cuando esas contrataciones sean efectuadas por dependencias públicas. Contrariamente a lo que se argumenta en el recurso, en el sentido de que el Consejo demandado actúa con base en el principio de legalidad y por ello no es posible recurrir al principio de realidad –admitido con creces en el Derecho Laboral Privado- para definir la naturaleza jurídica de la contratación, debe señalarse que dicho principio –el de presunción de legalidad- no coarta el análisis de esa legalidad desde la óptica del Derecho Laboral, según lo establece el numeral 14 del Código de Trabajo. Ya ha dicho esta Sala que el principio de legalidad no puede invocarse como fundamento para legitimar toda actuación administrativa y exonerarla de su análisis. Ha dicho esta Sala que no puede aceptarse, desde ningún punto de vista, que con independencia de la realidad de las contrataciones, baste el nombre dado por la administración a una determinada relación o, como en este caso, el recurso a procedimientos de contratación propios del Derecho Administrativo, para negar a verdaderos trabajadores o trabajadoras, los derechos que de manera uniforme concede la normativa constitucional y la legal, a todos los y las habitantes que prestan servicios personales a través de una contratación subordinada. Por ese camino se favorecería el fraude a la ley por la propia administración, la que, por el contrario, está obligada a acatarla siempre. El artículo 14 del Código de Trabajo dispone la sujeción que deben a esa ley todas las empresas, explotaciones o establecimientos de cualquier naturaleza que sean, públicas o privadas. En este sentido se pronunció esta Sala en el voto n° 669, de 9:40 horas, de 9 de noviembre de 2001: “Resulta importante destacar que ni en el ámbito laboral privado, ni en el público, le está permitido a los patronos desnaturalizar los contratos laborales o de servicio público, para disminuir la protección al trabajador, garantizada en la Constitución Política. En el sector público no hay ninguna autorización legal, para utilizar formas de negociación cuya verdadera finalidad sea eliminar, los derechos propios de una contratación de servicio público laboral. En este caso el régimen de contratación administrativa, por sí mismo, no desvirtúa la presunción de laboralidad de que se ha venido hablando; toda vez que, en la materia que nos ocupa, y en este caso concreto no interesa tanto la forma que el patrono haya querido darle al contrato, como, lo que jurídicamente resulte, al final, respecto de la naturaleza de la totalidad de lo expresamente pactado. La denominación que se le dé al contrato, no puede ser utilizada con la finalidad de evadir e intentar irrespetar las garantías laborales constitucionales y legales, desarrolladas por nuestro ordenamiento. Esta afirmación, en consecuencia, resulta válida para ambos sectores. También debe indicarse que, el Estado y sus instituciones, tienen facultades para utilizar, en su funcionamiento, institutos jurídicos diversos del “contrato de servicio público”, cuando esto no sea un mecanismo de evasión de las cargas que impone el respeto a los derechos laborales, de los servidores públicos” (la negrilla es agregada). De modo que en las contrataciones de personal, propiciadas por la Administración Pública subyace también -en tanto no resulten contrarias a disposiciones legales específicas- las normas del Código de Trabajo y la aplicación del principio de primacía de la realidad, para determinar cuál es la verdadera naturaleza de una contratación. Efectivamente, el artículo 65 de la Ley de la Contratación Administrativa dispone que la contratación de servicios técnicos o profesionales no originará relación de empleo público entre la Administración y el contratista, pero ello en modo alguno autoriza a la Administración a socavar, por medio de ese mecanismo de contratación, la aplicación de las normas de la contratación laboral y de los derechos fundamentales inherentes a toda persona trabajadora. La contratación por un procedimiento propio del régimen de contratación administrativa es legítimo, pero en nada desvirtúa la contratación laboral que en el fondo se realice. Esa situación fue evidenciada en el subexamine. En primer lugar, porque las labores contratadas aprovecharon al demandado al cumplimiento de su competencia ordinaria y principal cual es, el ejercicio de control sobre la conservación y la construcción de la red vial nacional. La actividad de inspección y el cúmulo de funciones encomendadas al actor, sin lugar a dudas forman parte fundamental e imprescindible del servicio público para el que fue creado el CONAVI. Es decir, no se trata de la contratación de servicios para suplir necesidades ocasionales de la Administración Pública, necesidades para las cuales está previsto este tipo de contratación administrativa, según el criterio de la propia representación estatal. Además, es evidente que aunque técnicos, los servicios contratados no los ejercía el actor en forma independiente y sin control alguno respecto de un proyecto específico. En la cláusula tercera se le comprometía a dar esa asistencia para la inspección de uno o más proyectos de conservación vial. Por otra parte, no cabe duda alguna a este despacho de la subordinación que se evidencia de las mismas funciones que le fueron encomendadas al actor. En la contratación de servicios técnicos o profesionales excluida del derecho laboral, quien presta el servicio desarrolla una labor ajena e independiente; fija sus instrumentos de trabajo y la manera de llevar a cabo su lugar, sin descartar la sujeción a los lineamientos generales exigidos por el contratista. Por esa razón, contradice la tesis de los co-demandados el compromiso del CONAVI de suministrar todos los insumos necesarios para que el actor realizara su trabajo de inspector de conservación vial adecuadamente, como por ejemplo termocupla, chalecos reflectivos, casco, cinta métrica, anteojos de seguridad, papelería, capa; etc… instrumentos básicos para el desempeño de todo trabajador manual, en una labor de inspección de campo. Así las cosas, la tesis de que el actor no estaba relacionado laboralmente con el Consejo Nacional de Vialidad carece de sustento real y jurídico, pues la prueba documental aportada resulta suficiente para llegar a la conclusión a que arribaron los juzgadores de las instancias precedentes, de que el actor fue un trabajador del Consejo Nacional de Vialidad. Además, ninguna trascendencia tienen en esta materia estipulaciones contractuales en las que se pretenda el desconocimiento o la renuncia al reclamo de derechos laborales (artículo 11 del Código de Trabajo). El ordenamiento jurídico laboral reconoce el desequilibrio de fuerzas que subyace en una contratación laboral, desequilibrio que surge del poder económico del contratante de los servicios frente a la necesidad de la persona trabajadora de proveerse de un trabajo y de una remuneración. Reconociendo esa desigual situación que limita y vicia la voluntad de contratación, el Derecho Laboral despliega su eficacia tuitiva y declara la nulidad de toda estipulación que pretenda el desconocimiento de los derechos de los trabajadores, dentro de ellas, a no dudarlo, aquellas en que se declara una naturaleza distinta a una relación evidentemente de índole laboral. Por último, cabe advertir que esta S. ya ha tenido oportunidad de resolver asuntos de características semejantes al que ahora se conoce y ha concluido que la relación de los inspectores con el CONAVI, contratados por el mismo proceso licitatorio y en las mismas condiciones que el demandante fue realmente de naturaleza laboral a plazo indefinido, sin que se adviertan circunstancias distintas que permitan variar el criterio ya externado (consúltense las sentencias números 351, de 10:45 horas de 15 de abril de 2011; y 129, de 10:20 horas de 15 de febrero de 2012).

V.-

DEL RECURSO DEL ACTOR: El recurso del actor, en cuanto objeta el porcentaje de condena en costas personales merece ser atendido, no porque en esta fijación deban aplicarse las regulaciones dictadas por el Poder Ejecutivo, sobre aranceles de Honorarios por Servicios Profesionales de Abogacía y Notariado, pues en esta materia existe norma expresa que regula los porcentajes mínimo y máximo dentro de los cuales, quien juzga, podrá fijar el monto de esos gastos (artículo 495 del Código de Trabajo). La estimación de las costas en el quince por ciento de la condenatoria debe modificarse porque efectivamente, del expediente se advierte la vasta y oportuna labor desplegada por la parte actora y su abogado en la atención de un proceso que se prolongó por más de tres años; con un considerable grado de complejidad y que fue técnica y adecuadamente atendido. Por eso, con apoyo en los parámetros dispuestos por el numeral 493 del Código de Trabajo, es decir, la cuantía de la cosa litigada, la posición económica de las partes, y en las consideraciones hechas en torno a la labor realizada en este juicio, se estima razonable que en este asunto las costas deban fijarse en el veinte por ciento del total de la condenatoria. En consecuencia, procede modificar el fallo del tribunal en cuanto al porcentaje de las costas personales, las cuales deben fijarse en un veinte por ciento de la condenatoria. En lo demás, y en lo que ha sido objeto de agravio, lo resuelto debe confirmarse.

POR TANTO:

Se modifica la sentencia recurrida en cuanto al porcentaje de las costas personales, las cuales se fijan en un veinte por ciento de la condenatoria. En lo demás, se confirma dicho fallo.

Orlando AguirreGómez

Zarela María Villanueva Monge Eva María Camacho Vargas

Milagro Rojas Espinoza Juan Carlos Segura Solís

Yaz.-

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