Sentencia nº 00789 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 7 de Septiembre de 2012

El actor planteó la demanda para que se declarara que su relación con el Consejo Nacional de Vialidad (en adelante C. fue por tiempo indeterminado y se le condenara a pagarle vacaciones, aguinaldos, aumentos de ley, anualidades y salarios escolares de toda la relación. Asimismo, demandó el pago del preaviso, la cesantía, los daños y perjuicios previstos en el artículo 82 del Código de Trabajo, intereses y ambas costas (folios 1-3). El representante del C. contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación, prescripción y caducidad (folios 17-42). Mediante auto de las 16:56 horas del 19 de agosto de 2009, el juzgado concluyó que al órgano demandado no le asistía legitimación pasiva, por lo que dispuso conferir traslado de la demanda al Estado (folio 67). La representante del ente mayor también se opuso a las pretensiones del accionante y planteó las excepciones de falta de legitimación y falta de derecho (folios 71-85). En primera instancia se declaró sin lugar la demanda y se falló sin especial condena en costas (folios 118-126). La parte actora impugnó dicho pronunciamiento y el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera, del Segundo Circuito Judicial de San José acogió el recurso de apelación y estimó en forma parcial las peticiones incluidas en el escrito inicial. Condenó al Estado a pagar las vacaciones, los aguinaldos, el preaviso, la cesantía, los intereses y ambas costas. Denegó los demás derechos reclamados (folios 165-180).

II

AGRAVIOS DE LA RECURRENTE: La representante del ente estatal acusa que el tribunal no tomó en cuenta la excepción de falta de legitimación que su representada había formulado. Al respecto, aduce que el Conavi tiene su propia personalidad, según lo que reza el artículo 3 de su ley de creación, correspondiéndole al presidente del Consejo de Administración y al Director Ejecutivo la representación judicial y extrajudicial. Refiere que en cuanto a la materia de sus competencias, al codemandado le corresponde la representación judicial correspondiente e invoca el dictamen número C-193-09 de la Procuraduría General de la República. Expone que lo resuelto sobre este punto resulta violatorio del principio de legalidad y del específico de legalidad presupuestaria, pues el Conavi cuenta con personificación presupuestaria y no es dable que el Estado deba cargar con deudas contraídas por ese órgano con sus propios fondos. Señala que la Sala Primera ha establecido que este último cuenta con legitimación pasiva suficiente y cita la sentencia número 1360F-SI-2010, de las 10:25 horas del 11 de noviembre de 2010. En otro orden de ideas, manifiesta que la prueba que consta en el expediente acredita que la relación con el actor se dio al amparo legítimo de la Ley de Contratación Administrativa, mediante un contrato debidamente avalado por la Contraloría General de la República, en un ámbito ocasional y de excepción, que en el caso concreto fue de construcción y conservación de carreteras, calles de travesía y puentes de la red vial nacional, con base en el artículo 1 de la Ley de Creación del Conavi. Agrega que la contratación de servicios técnicos constituye una herramienta valiosa para solventar las necesidades ocasionales de la Administración Pública, pudiéndose acudir a las distintas formas de contratación que prevé aquella ley especial, según la cuantía del negocio. Aduce que no medió subordinación alguna y que la retribución fue mediante el pago de honorarios. Reitera que el Conavi ha venido cubriendo servicios ocasionales o temporales mediante contratos de servicios profesionales, que por esa condición no cabe someterlos a una relación de servicio, tal cual lo establece el artículo 65 de la Ley de Contratación Administrativa. Sostiene que una vez que transcurrieron los cuatro años del contrato, el codemandado dejó de requerir los servicios del accionante, lo que evidencia el carácter provisional de estos. Con base en esos argumentos, solicita que se acoja el recurso, se revoque el fallo y se declare sin lugar la demanda (folios 186-204).

III

SOBRE LA LEGITIMACIÓN PASIVA DEL ESTADO: En esta última instancia, la recurrente insiste en que es al Conavi al que le asiste legitimación pasiva, de manera exclusiva. Sobre este punto, la sala se ha pronunciado reiteradamente, en el sentido de que al Estado le asiste legitimación pasiva, por cuanto el Conavi fue concebido por el legislador como un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, mas no plena. En ese sentido, en la sentencia 338, de las 9:53 horas del 15 de abril de 2011, se explicó: “El agravio de que a su representado no le asiste legitimación pasiva no es procedente. El Consejo Nacional de Vialidad es solo un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria con independencia funcional en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria. En consecuencia, como parte del Estado, está también legitimado pasivamente para sostener cualquier reclamación derivada de las actuaciones de aquel órgano, con el cual debe entendérsele obligado solidario, pues fue creado precisamente para realizar funciones que le son propias, con la idea nada más de una mayor eficacia derivada de la especialización en la función y esto es así con independencia de que el Conavi también pueda ser considerado como legitimado para sostener el proceso en razón de la personalidad que ostenta, la cual le confiere cierto grado de independencia y el manejo de recursos públicos que le han sido asignados por ley. De ahí que se cumpla respecto del Estado el presupuesto de fondo de la legitimación pasiva, razón por la que se debe denegar el agravio del recurrente en cuanto a la falta de esa legitimación”. Debe agregarse que en un asunto también reciente, relacionado con una entidad de similar naturaleza al Conavi, la sala denegó la petición del Estado para que la condena se impusiera directamente en su patrimonio. Al respecto, se dijo: “El representante del ente estatal solicita que ante la independencia patrimonial de ese Consejo Técnico se disponga que el monto de la condena debe ser cargado al presupuesto de dicho órgano y no al general del Estado. Si bien es cierto que fue la conducta administrativa del Consejo Técnico de Aviación Civil, en el ejercicio de las potestades legalmente conferidas para el cumplimiento de la función pública desconcentrada, la que dio lugar al presente proceso y a la condenatoria impuesta, pues las condiciones de la contratación estuvieron a su cargo exclusivo, así como el pago y la remoción dispuesta, esta sala considera que no es dable acoger la petición del representante del Estado. Aunque está claro que no se pide una condena directa contra el Consejo Técnico de Aviación Civil, por carecer este de legitimación pasiva, se estima que la condenatoria dispuesta responde a la forma de organización del Estado y al modo en que descentralizó la actividad pública encargada a dicho órgano, sin que corresponda a los tribunales jurisdiccionales interferir sobre tal cuestión ni resolver los eventuales problemas que puedan suscitarse en cuanto al manejo presupuestario, dado el modo elegido para llevar a cabo dicha función. Aunado a lo anterior, no se ha demostrado que el Consejo cuente con una partida presupuestaria reservada para hacer frente a obligaciones derivadas de una condena judicial en materia laboral, de forma tal que no se vea perjudicado el derecho declarado a favor del accionante”. (Sentencia número 390, de las 9:30 horas del 27 de abril de 2012). La sala no advierte ningún elemento que le haga posible variar el criterio que ha sostenido en relación con la legitimación pasiva del Estado en asuntos como el que se conoce. (Sobre el tema, también pueden consultarse las sentencias números 2012-137; 2012-266 y 2012-333). A la luz de los planteamientos hechos en el recurso, se reitera que los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República no vinculan a los órganos jurisdiccionales.

IV.-

SOBRE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA: La parte demandada ha sostenido, desde la contestación de la demanda, que la relación del actor con el CONAVI no tuvo naturaleza laboral, sino que se trató de un contrato administrativo, de servicios profesionales, regido por la Ley de Contratación Administrativa. De conformidad con esa ley, la Administración Pública puede recurrir a distintas formas de contratación, con el objetivo principal de satisfacer el interés general y cumplir sus fines en forma satisfactoria (artículo 4). Luego, existe la obligación de que la contratación administrativa sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico (artículo 32). De igual forma, la ley contempla, aunque no de manera taxativa, distintas formas de contratación con la Administración Pública, entre las que incluye la licitación pública (artículo 41 y siguientes), la licitación por registro (artículos 44 y siguientes), la licitación restringida (artículo 47 y siguientes) y el remate (artículo 49 y siguientes). Ahora bien, en la sección cuarta del capítulo sétimo, se prevé la posibilidad para la Administración de contratar servicios, lo que hará mediante los distintos procedimientos de licitación, según corresponda, de acuerdo con el monto. A la luz de lo establecido en el numeral 64 de la citada ley, los servicios que pueden contratarse con personas físicas o jurídicas son aquellos de orden técnico o profesional y en el numeral 65 siguiente se deja claramente establecido que ese tipo de contrataciones no dará lugar a una relación de empleo público entre la Administración y la persona contratada, salvo los supuestos de excepción ahí señalados, que no aplican al caso que se conoce. Pese a lo indicado, se advierte que este órgano jurisdiccional ya se ha pronunciado sobre la obligación de la Administración de realizar las contrataciones al amparo del ordenamiento jurídico, sin que pueda acudir al contrato por servicios previsto en la citada ley, o a alguna otra forma de contratación, en forma anómala. En ese sentido, ya desde la sentencia número 669, de las 9:40 horas del 9 de noviembre del2001, se indicó:

“Resulta importante destacar que ni en el ámbito laboral privado, ni en el público, le está permitido a los patronos desnaturalizar los contratos laborales o de servicio público, para disminuir la protección al trabajador, garantizada en la Constitución Política. En el sector público no hay ninguna autorización legal, para utilizar formas de negociación cuya verdadera finalidad sea eliminar, los derechos propios de una contratación de servicio público laboral. En este caso el régimen de contratación administrativa, por sí mismo, no desvirtúa la presunción de laboralidad de que se ha venido hablando; toda vez que, en la materia que nos ocupa, y en este caso concreto no interesa tanto la forma que el patrono haya querido darle al contrato, como, lo que jurídicamente resulte, al final, respecto de la naturaleza de la totalidad de lo expresamente pactado. La denominación que se le dé al contrato, no puede ser utilizada con la finalidad de evadir e intentar irrespetar las garantías laborales constitucionales y legales, desarrolladas por nuestro ordenamiento. Esta afirmación, en consecuencia, resulta válida para ambos sectores. También debe indicarse que, el Estado y sus instituciones, tienen facultades para utilizar, en su funcionamiento, institutos jurídicos diversos del 'contrato de servicio público', cuando esto no sea un mecanismo de evasión de las cargas que impone el respeto a los derechos laborales, de los servidores públicos”.

Por otra parte, también se ha señalado que no resulta posible la contratación de servicios cuando se trata de actividades ordinarias del ente o del órgano respectivo. En ese sentido, en la sentencia número 1000, de las 9:50 horas del 17 de noviembre del 2004, se explicó: “Queda claro, entonces, que el demandado ha utilizado, en la mayoría de los casos, que incluye el del actor, el disfraz de 'contratos de servicios profesionales' para cumplir labores ordinarias de la entidad, por lo tanto se trata de contratos de servicios públicos que deben calificarse de relaciones de empleo público”. (El subrayado no es del original). Asimismo, en ese voto se reiteró el criterio sostenido ya en el sentido de que no resulta válido que la Administración pretenda ampararse en las modalidades contractuales previstas en la Ley de la Contratación Administrativa para tratar de eliminarle el carácter laboral a un determinado vínculo jurídico. Al respecto, se dijo: “Es cierto que la Ley y el Reglamento de la Contratación Administrativa permiten contratación de servicios profesionales, pero esto no legitima la actuación del [...] para bajo esa denominación realizar contratos típicos de trabajo, como el que se analiza en este caso”. Expuesto lo anterior, procede analizar la naturaleza de la relación que unió a las partes, dejando claro que el contrato por servicios profesionales es válido cuando efectivamente se desarrolle como tal, en un régimen de independencia por parte de la persona profesional contratada, en cuyo supuesto es de plena aplicación la Ley de Contratación Administrativa.

V.-

DEL CASO CONCRETO: En el presente asunto ha quedado demostrado que el accionante participó en el proceso licitatorio de Licitación Pública (n.° 34-02), promovido por el CONAVI para crear una base de profesionales elegibles y contratarles servicios de asistencia técnica en los proyectos desarrollados por el citado órgano. Con base en dicho procedimiento fue contratado para que en forma personal realizara las labores de asistencia requeridas. Por consiguiente, la situación del actor quedó amparada por la presunción legal prevista en el artículo 18 del Código de Trabajo. En consecuencia, correspondía a la parte demandada desvirtuar la naturaleza laboral de la relación.Para ello, aportó la prueba documental que respaldó el proceso de licitación. No obstante, tales documentos no tienen la virtud de desplazar la presunción referida y, como se apuntó, a la luz del principio de primacía de la realidad, la parte accionada estaba en la obligación de acreditar que la relación se desarrolló como un verdadero contrato por servicios, en régimen de autonomía por parte de la persona contratada. Valoradas las pruebas evacuadas, la sala estima que la presunción no fue desvirtuada y más bien permiten concluir en la forma en que lo hizo el tribunal. En primer lugar, no es cierto que se tratara de servicios excepcionales u ocasionales, como se plantea en el recurso. Al contrario, las labores por las cuales el accionante fue contratado corresponden a las tareas principales y ordinarias que por ley le fueron asignadas a dicho Consejo. En efecto, el artículo 4 de la Ley de Creación del CONAVI concretó los objetivos de dicho órgano así: “a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. b) Administrar su patrimonio. c) Ejecutar, mediante contratos, las obras, los suministros y servicios requeridos para el proceso de conservación y construcción de la totalidad de la red vial nacional. d) F. la ejecución correcta de los trabajos, incluyendo el control de la calidad. e) Promover la investigación, el desarrollo y la transferencia tecnológica en el campo de la construcción y conservación vial. f) Celebrar contratos o prestar los servicios necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones” Esta norma fue incluida en la cláusula segunda del contrato, lo que refuerza la tesis de que las labores tenían relación directa con las competencias que por ley le fueron asignadas al Conavi y ahí se indicó que para cumplir con estas se requería la contratación de consultores, ingenieros, inspectores y también asistentes. En ese mismo orden de ideas, llama la atención que de previo a que el accionante fuera contratado mediante el proceso licitatorio, este prestaba labores similares para el CONAVI, según se extrae de la experiencia referida en su currículum vítae (folio 199 del legajo aportado) y de la constancia presentada para acreditarla, de la que se desprende que laboró como calculista en la actividad de mantenimiento rutinario de la red vial para dicho Consejo (folio 190, ídem). Además, de la documentación aportada se colige que varias de las cláusulas pactadas no corresponden a un verdadero contrato de prestación de servicios, sino más bien a una relación de naturaleza laboral. En ese sentido, resulta ajeno a la prestación de servicios que el contratante otorgue materiales o herramientas para ejecutar las tareas. De ahí que resulten extrañas las condiciones incluidas en el cartel respectivo, trasladadas luego al contrato, en el sentido de que el Conavi pondría a disposición del contratado el equipo de cómputo, los programas requeridos, teléfono, fax, scanner e insumos de oficina (véanse la cláusula sexta del contrato y los puntos 3.5 y 3.6 del cartel). Asimismo, no es normal que se haya pretendido aclarar que el monto a pagar incluía “[…] honorario, gastos por concepto de alimentación, hospedaje, póliza (s) de seguro (s), traslado a la sede regional a la cual se le asigne. /La tarifa mensual incluye cualquier carga, impuesto, seguro o gasto que imponga la legislación vigente al técnico contratado, o que este proveedor considere necesario para el correcto y seguro desempeño de sus tareas” (folio 14, fólder II). Esto, por cuanto en un verdadero contrato por servicios, tales condiciones son normales. Llama la atención que el contratado estuviera en la obligación de realizar informes mensuales o de confeccionar informes especiales, documentos que debía presentar en el día expresamente señalado. En los mensuales, debía incluir la labor realizada cada día y, en forma expresa, apuntar la descripción de las tareas ejecutadas en el día, los imprevistos que se presentaron y cualquier otro detalle en relación con su labor de asistencia. A juicio de la sala, esa exigencia constituye una coordinación excesiva en la prestación de servicios y más bien tiene claros visos de control en régimen de subordinación, especialmente cuando debía efectuar una “descripción de la labor realizada en el día” (véanse los puntos 2.4, 3.5, 5.7 y 5.8 del cartel, así como la cláusula quinta del contrato). De la declaración testimonial evacuada se extraen indicios de la naturaleza laboral de la relación, los cuales verifican los que constan documentados, tales como la la obligación de presentar informes. El testigo también refirió que el actor estaba sujeto al ingeniero responsable de los trabajos de la zona y dio cuenta de que posteriormente fue trasladado como asistente del Director de Conservación Vial, en cuyo caso estaba sujeto a este último. Además declaró que debía cumplir el mismo horario que los demás empleados, asistir a reuniones y realizar labores diferentes a las contratadas, así como justificar las ausencias (folios 99-100). Por otra parte, la exclusión de la naturaleza de la relación como laboral, realizada en la cláusula décima del contrato, no puede tener ningún valor ante lo regulado en el artículo 74 de la Constitución Política y 11 del Código de Trabajo. Por último, cabe advertir que esta sala ya ha tenido oportunidad de resolver asuntos de iguales características al que ahora se conoce y ha concluido que las relaciones de las personas contratadas por el CONAVI, mediante procesos licitatorios y en condiciones muy similares a las del demandante, fueron realmente de naturaleza laboral, sin que se adviertan circunstancias que permitan variar el criterio ya externado (consúltense las sentencias números 2011-338; 2011-351; 2012-106; 2012-127; 2012-129; 2012-136; 2012-137; 2012-266; 2012-290 y 2012-333).

VI

CONSIDERACIONES FINALES: Con sustento en las razones expuestas, procede confirmar el pronunciamiento impugnado.

POR TANTO:

Se confirma el fallo recurrido.

Orlando AguirreGómez

Julia Varela Araya Rolando Vega Robert

Eva María Camacho Vargas Héctor Blanco González

Yaz.-

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