Sentencia nº 01082 de Sala 2ª de la Corte Suprema de Justicia, de 29 de Noviembre de 2012

El accionante estableció demanda ordinaria contra el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Estado. Alegó en su libelo que estableció una relación con esa entidad a partir del 1° de julio de 2003 bajo la modalidad de “Contrato de Servicios para asistencia técnica en los proyectos del Consejo Nacional de Vialidad”. Narró que el contrato era anual y tenía un plazo máximo de expiración hasta el 30 de junio del año 2007, sin embargo, fue despedido con responsabilidad patronal de su cargo el 31 de diciembre de 2007. Refirió que el contrato se prorrogó varias veces por medio de un mecanismo denominado “orden de compra”. Comentó que su puesto era de asistente de ingeniería, sin embargo en realidad fungió en el área de ejecución presupuestaria, lugar en el que debía cumplir con las siguientes funciones: 1) tramitar pago de facturas de consultoría, trámites de sesiones de pagos y créditos a diferentes entidades financieras, emitir informes trimestrales de cierres de presupuesto, pago de facturas por alquiler de maquinaria, soporte en el trámite de facturas de proyectos y elaboración de informes de jefaturas. Afirmó que su salario era de $712 mensuales y que nunca recibió aumentos. Recriminó que durante su relación con la demandada no se le pagó aguinaldo, vacaciones, aumentos de ley, anualidades, salario escolar y, tampoco estaba asegurado ante la Caja Costarricense de Seguro Social. Aclaró que su horario era de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 4 p.m. Destacó que en el cumplimiento de sus deberes era supervisado por funcionarios del órgano demandado. A su juicio, su vínculo se trató de una relación laboral. Con base en lo anterior, requirió el pago de vacaciones, aguinaldo, aumentos de ley, anualidades, salario escolar, preaviso, auxilio de cesantía, daños y perjuicios, intereses legales y costas del proceso (folios 1 a 13). Los demandados contestaron negativamente y opusieron las excepciones de prescripción, falta de legitimación y falta de derecho (folios 17 a 38 y 46 a 60). La sentencia de primera instancia n° 2138-2010, estimó parcialmente la acción y dispuso el pago de aguinaldo, vacaciones, anualidades, prohibición, salario escolar, preaviso, auxilio de cesantía, intereses legales y costas del proceso, fijando las personales en el 10% del total de la condenatoria (folios 80 a 95). Ambas partes apelaron el fallo (folios 96 a 99 y100 a 112) y el tribunal lo confirmó (folios 287 a 298).

II

AGRAVIOS DEL RECURSO: La representante del Estado recurre ante esta Sala y expresa los siguientes agravios. Aduce que el CONAVI posee su propia personalidad jurídica instrumental y presupuestaria según los numerales 3, 11 y 13 de su ley de creación, por lo que cualquier situación en orden de sus obligaciones o derechos que deba discutirse en los tribunales de justicia incumbe únicamente a ese órgano. Desde su punto de vista, la Procuraduría General de la República no puede representar al CONAVI sin que se viole el principio de legalidad. Agrega que con la prueba traída al proceso quedó demostrado que la situación alegada por el accionante se encuadraba dentro de la Ley de Contratación Administrativa. A su entender, la contratación de servicios técnicos es un importante instrumento para suplir necesidades ocasionales de la Administración, de modo que en el caso del actor, el tipo de contrato de servicios que firmó con el CONAVI no generó una relación de empleo público, pues el elemento subordinación no se encontraba presente y además, la remuneración se denominaba honorarios. Cita el ordinal 65 de la Ley de Contratación Administrativa y, asegura que el contrato del actor era provisional. Alega que la naturaleza del acuerdo facultaba que la Administración ostentara ciertos poderes o prerrogativas como el poder de control y dirección, sin que ello implicase una relación regulada por el derecho de trabajo. Con base en lo anterior, solicita que se revoque lasentencia recurrida.

III

SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ESTADO: El reparo de la procuradora del Estado en cuanto a que el Consejo Nacional de Vialidad es el que tiene legitimación pasiva en este proceso por contar con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria propia, al tenor de los artículos 3, 11 y 13 de su Ley de Creación (n° 7798 del 30 de abril de 1998) no es atendible. El Consejo Nacional de Vialidad es solo un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria con independencia funcional en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria. En consecuencia, como parte del Estado, éste también está legitimado pasivamente para sostener cualquier reclamación derivada de las actuaciones de aquel órgano (creado precisamente para realizar funciones que le son propias, con la idea nada más de una mayor eficacia derivada de la especialización en la función, quien puede considerarse legitimado para sostener el proceso en razón de la personalidad que ostenta, la cual le confiere cierto grado de independencia y el manejo de recursos públicos que le han sido asignado por ley), con el cual debe entendérsele obligado solidario. De ahí que se cumpla respecto del Estado el presupuesto de fondo de la legitimación pasiva.

IV

SOBRE LA EXISTENCIADERELACIÓNDE TRABAJO EN EL CASO CONCRETO: La apoderada del Estado básicamente impugna que se determinara que el vínculo que ligó al litigante con el CONAVI era de naturaleza laboral. Desde su punto de vista, siempre se trató de un contrato de carácter administrativo, por ello no es sostenible la argumentación del órgano de alzada. A la luz de estas aseveraciones, el punto medular del presente asunto radica en determinar la existencia de una contratación laboral entre las partes. El artículo 18 del Código de Trabajo al respecto establece: “Contrato individual de trabajo, sea cual fuere su denominación, es todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada a ésta, y por una remuneración de cualquier clase o forma. / Se presume la existencia de este contrato entre el trabajador que presta sus servicios y la persona que los recibe”. Como puede dilucidarse, el derecho laboral regulará el trabajo por cuenta ajena, ejecutado de manera personalísima bajo un régimen de subordinación a cambio del pago de un salario. También, esa misma norma establece la presunción iuris tantum a favor de la laboralidad de la relación de quien presta los servicios y la persona que los recibe, figura jurídica plenamente a esta clase de asunto, pues no se establece ninguna clase de diferenciación respecto a si se trata de un patrono público o privado. Según lo dispuesto por el artículo 414 del Código Procesal Civil (aplicable a la materia laboral por remisión del artículo 452 del Código de Trabajo) toda presunción legal exime a la parte que la alegue de la obligación de probar el hecho reputado cierto en virtud de tal presunción, no obstante se obliga a quién la invoque a probar la existencia de los hechos que sirven de base, en otras palabras, la prestación personal del servicio. El contrato suscrito entre el accionante y el CONAVI denominado “CONTRATACIÓN DE SERVICIOS PARA ASISTENCIA TECNICA EN LOS PROYECTOS QUE EJECUTA EL CONAVI” disponía en su cláusula tercera: “El presente contrato se celebra para la prestación de servicios de asistencia técnica a las ingenierías de proyecto, con el propósito de obtener la asistencia técnica en los proyecto realizados por EL CONAVI, estén estos en etapa de ejecución, en proceso de adjudicación o próximos a licitarse de acuerdo con los términos cartelarios y ubicados geográficamente por todo el territorio nacional (…).” En forma conjunta, ese negocio jurídico establecía las siguientes obligaciones para el litigante: “Su labor específica consistirá en brindar servicios técnicos con el cargo de asistentes de ingeniería de Conservación Vial, teniendo bajo su responsabilidad aspectos como los siguientes: Servicios de logística de apoyo en edición de texto y hojas electrónicas, empastes y reproducción de informes. / Servicios de cálculo de obra ejecutada y del finiquito de los proyectos. / Servicio de manejo, distribución y de la información. / Colaborar con la Ingeniería de Proyecto en la preparación de informes de ejecución de obra, control de calidad de la mezcla, como de cualquier otro tipo de informe que se requiera. / Realizar respaldos digitales de la información existente. / Digitalizar imágenes (scaneo) y elaboración de álbumes fotográficos. / Solicitud de cotizaciones. / Archivo de documentación. / Dibujos de AutoCAd/ Cierre de cantidades para preparar las estimaciones. / Colaborar con la Ingeniería de Proyecto en los controles de maquinaria, obra ejecutada, informes diarios de los inspectores de campo, autocontrol y verificación de la calidad de la obra, etc. / Colaborar con la Ingeniería de Proyecto en la preparación de las estimaciones mensuales de pago de los Contratistas, por obra ejecutada. / Adicionalmente EL COCONTRATANTE, presentará un informe mensual sobre la labor realizada cada día. Este informe contemplará al menos los siguientes aspectos: 1. Descripción de la labor realizada en el día. / 2. Imprevistos que se presentaron. / 3. Otros según características propias de la labor de asistencia. / La presentación de estos informes constituye requisito y condición previa para el trámite de las facturas de pago por los servicios brindados (…).” Respecto al plazo del vínculo ese pacto decía: “EL COCONTRATANTEdeberá brindar sus servicios por un período renovable de un (1) año a partir de emitida la orden de inicio (con la salvedad de lo indicado en el artículo duodécimo: Rescisión y Resolución del contrato). Una vez finalizado este plazo, de acuerdo al expediente, a evaluaciones periódicas y al desempeño mostrado por EL COCONTRATANTE, EL CONAVIpodrárenovar esta contratación, por períodos iguales, hasta completar un plazo máximo de cuatro (4) años, continuando con las evoluciones anuales (…)”. Del mismo modo, en ese contrato se fijó el pago de una remuneración en tractos mensuales debidamente respaldada con informes (folios 60 a 70 del expediente administrativo). El tribunal consideró que había existido una relación de trabajo entre las partes, al darse una prestación personal de un servicio, ejecutada bajo un régimen de subordinación jurídica a cambio de un salario. También, concluyó en su fallo, que el actor había desempeñado labores de asistente administrativo del área de ejecución de presupuesto, con las siguientes tareas de pago de facturas, trámites de las sesiones de pagos, crédito a diferentes entidades financieras, emisión de informes trimestrales de cierre de presupuesto, pago de facturas por el alquiler de maquinaria, actividades de soporte en trámite de facturas de proyectos y elaboraba informes encomendados por las jefaturas. Considera esta S., que en el presente proceso debe avalarse ese corolario, ya que no sólo se demostró una prestación personal de un servicio, ya que el actor ejecutaba actividades permanentes y propias a la función pública encomendada al CONAVI, sino que además, según se comprueba con las declaraciones testimoniales incorporadas a los autos, durante la ejecución de ese contrato se presentaron típicas manifestaciones de subordinación jurídica. Así, veamos lo dicho por el deponente S: “J estaba en un puesto en oficinas centrales en el departamento financiero, él tenía un contacto directo con manejo de partidas presupuestarias, el llevaba control de alquiler de maquinaria, procesos de facturación, el tenía que ver con trámite y revisión de facturas del personal contratado del CONAVI en el área financiera. El tenía que elaborar acuerdos de pago con base en la partidas que el llevaba, eso era para el pago de las empresas constructoras contratadas por el CONAVI ya fuera para caminos de lastre, emergencias, levantamiento de derrumbes, así como acuerdos para personal contratado, el actor se reunía con el gerente financiero dos o tres veces por semana, esto para rendir cuentas de cómo estaban las partidas para llevar un mejor control de presupuesto del CONAVI. (…). Se que el actor durante el tiempo que conocí al actor él nunca realizó las funciones que decía el contrato, y aunque al final del plazo del contrato y durante la extensión se le trató de vincular con esas funciones al final no lo hizo, no se concretó. En el Cartel de licitación nunca se indicó que debía de cumplirse con un horario, sin embargo en la práctica se exigía cumplir un horario. El horario que el actor cumplía era de 8 am a 4 pm y cuando el gobierno adelantó el horario de 7:30 a 3:30 igualmente tuvimos que acatar ese nuevo horario. (…). El actor siempre entregaba el informe cuando facturábamos yo lo podía ver. (…). Respecto a las reuniones con el Gerente Financiero indicadas antes no tenía nada que ver con lo estipulado para el puesto de asistente de ingeniería, eran totalmente ajenas” (folios 76 vuelto y 77 frente). Como puede observarse, el accionante, prestó servicios básicos e inherentes a las funciones del órgano demandado, como lo era el manejo de los asuntos contables de esa institución. Además, de los elementos antes reseñados, no puede pasar inadvertido que el actor estaba sometido a supervisión en sus tareas (entrega de informes) y debía cumplir con un horario de trabajo, de ahí que deba concluirse que el CONAVI en realidad poseía una clara potestad de control y fiscalización sobre este, compatible con el elemento de subordinación jurídica análogo a cualquier contratación laboral. Ante este panorama, debe desestimarse la tesis de los recurrentes, pues a pesar de las formas que hayan adoptado las partes para encubrir la relación, la realidad de las cosas es que en la práctica se dieron los elementos característicos de los vínculos regulados por el derecho de trabajo. Cabe destacarse que en anteriores ocasiones y en la oportunidad del análisis de asuntos similares al de marras, concretamente en las sentencias 2011-0338 de las 9:53 horas del 15 de abril de 2011 y 2011-0351 de las 10:45 horas del 15 de abril de 2011, este despacho ha considerado que el principio de legalidad no puede ser invocado con la intención de justificar actos contrarios a la ley y lesivos para los intereses particulares. En efecto, la Administración con independencia del nombre que le haya brindado a la contratación que hizo con el demandante, no podía desde ninguna óptica venir a negar derechos catalogados como irrenunciables según la misma Carta Magna. No cabe duda, que el Consejo demandado cuenta con la potestad de contratar servicios técnicos con particulares para satisfacer intereses básicos de la población al tenor del canon 65 de la Ley de Contratación Administrativa. Sin embargo, ese régimen de contratación no puede ser utilizado de forma alguna para desnaturalizar verdaderos contratos laborales, toda vez que las normas tuitivas provenientes de esa rama del derecho deben ser de acatamiento para la Administración, (aún en los vínculos de empleo público) en el tanto no exista disposición en contrario que lo establezca. Por este motivo, -como se dijo- para el análisis de un asunto como el presente, lo definitivo no será la forma o el nombre que se le haya dado al vínculo, sino el resultado que jurídicamente se haya dado al final de cuentas.

V.-

CONSIDERACIONES FINALES: En mérito de lo que viene expuesto, debe darse confirmatoria al fallo que se conoce.

POR TANTO:

Se confirma la sentencia impugnada.

Orlando AguirreGómez

Julia Varela Araya Rolando Vega Robert

Diego Benavides Santos Iris Rocío Rojas Morales

Las Magistradas Varela Araya y R.M. estimamos necesario consignar la siguiente nota: La Sala Constitucional en el voto nº 2010 -11034 estableció que los asuntos de empleo público, como el que nos ocupa, deben tramitarse conforme a las normas y principios del Derecho Público. El Código Procesal Contencioso Administrativo establece en el artículo 12.2) que se considerará parte demandada "los órganos administrativos con personalidad instrumental, en tanto sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o ente al que se encuentren inscritos" -(el destacado no es del original)-. En atención a esa disposición procesal de orden público, en el caso bajo examen la litis debe estar integrada por el Estado y el Consejo Nacional de Vialidad, resultando inatendibles las argumentaciones de la representante estatal, en el sentido de que no debe ser llamado a este juicio por no estar prevista tal situación en su ley orgánica y que basta con que esté integrado al proceso el Consejo Nacional de Viabilidad, quien tiene patrimonio propio. Los órganos con personalidad jurídica instrumental, como es el caso del CONAVI, efectivamente tienen patrimonio propio y pueden ser demandados en juicio, pero solo conjuntamentecon el Estado. El esquema diseñado por el legislador para este tipo de órganos ha previsto que atiendan su defensa y respondan con su patrimonio por las conductas que les puedan generar responsabilidad; sin embargo, el Estado debe estar presente, pues podría responder subsidiariamente. En nuestra opinión no es posible sostener que existe en estos casos una responsabilidad solidaria entre el Estado y el órgano con personalidad jurídica instrumental, pues la solidaridad proviene de la ley y, ninguna disposición normativa aplicable a esta materia, así lo ha dispuesto. En la eventualidad de que el órgano con personalidad jurídica instrumental mutara o desapareciera, la responsabilidad del Estado sería subsidiaria, en los términos previstos por los numerales 161 del Código Procesal Contencioso Administrativa, que regula el cumplimiento de una sentencia por "otras" administraciones públicas, lo que atiende al concepto de Estado único y "....responsable" , en los términos que lo recoge el numeral 9 de la Constitución Política.

J.V.A.I.R.R.M.

dhv.

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