Opinión Jurídica nº 019 -J de 17 de Febrero de 2014, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
17 de febrero de 2014
OJ-019-2014
Señora
Rosa María Vega Campos
Jefa de Área
Comisión Permanente de Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CG-931-2013 de 21 de noviembre de 2013, donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley “Para que el MINAE realice un estudio técnico integral en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo para el reconocimiento de derechos a sus ocupantes”, proyecto de ley No. 18.908.
Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.
Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “...al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).
De acuerdo con su artículo 1°, la propuesta legislativa en consulta busca “contar con un registro objetivo, técnico y claro de los habitantes que ocupan terrenos en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte, así como de ser necesario, ajustar, según corresponda, la naturaleza o régimen de protección y conservación y determinar las zonas con posibilidad de ser desafectadas en esa porción del territorio nacional”.
Para lograr tal propósito, en su artículo 2° se encarga “al Ministerio de Ambiente y Energía representado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) a efectuar un censo de población en el mencionado Refugio y elaborar el Plan General de Manejo del mismo, así como los estudios técnicos y jurídicos necesarios para determinar cuáles de esas áreas pueden ser susceptibles de desafectación y reconocimiento de derechos a sus ocupantes, y cuáles por su importancia ambiental requieren mantenerse en un régimen de protección y conservación”.
No obstante lo dispuesto en los dos numerales anteriores, y dado que para realizar dicho estudio técnico no es necesaria la emisión de una ley, pareciera más bien que el verdadero objetivo del proyecto es prorrogar en el tiempo los efectos jurídicos de la Ley No. 9073 de 19 de setiembre de 2012, denominada “Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales”, en tanto se indica en el artículo 3° que dentro del marco y condiciones establecidas en dicha Ley 9073 “ninguna institución pública podrá proceder a desalojar a las personas que actualmente ocupan terrenos en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte, si antes el Ministerio de Ambiente y Energía no ha finalizado con los estudios indicados en el artículo 2 de esta ley y se haya aprobado la ley de régimen especial para esa zona”.
Siendo así, se hace la advertencia que el proyecto de ley en consulta podría acarrear los mismos reproches de constitucionalidad que se le han hecho a la Ley No. 9073. Téngase presente que contra dicha normativa fue presentada una acción de inconstitucionalidad bajo el número de expediente No. 13-001598-0007-CO la cual se encuentra aún pendiente de resolver por la Sala Constitucional.
Por la importancia que reviste para los señores Diputados que integran esa Comisión legislativa conocer tales alcances de constitucionalidad, me permito transcribir lo indicado por la Procuraduría General de la República al rendir informe dentro del indicado expediente judicial:
“III.1. Violación al principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y su correlativa potestad reivindicatoria
De acuerdo con el artículo 1° de la Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, se suspende por el plazo de veinticuatro meses (dos años) el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado.
De acuerdo con nuestra legislación estos tres últimos conjuntos de bienes se encuentran afectos al régimen de dominio público:
“Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley.” (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977).
“Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes: (...)
f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá;...” (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).
“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural
Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” (Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996).
Al tratarse de bienes demaniales, les son aplicables las reglas propias de ese régimen:
“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).
Como ha determinado en otras oportunidades esa Sala, por tratarse de bienes de dominio público les sería aplicable el régimen de autotutela administrativa, por el cual es posible a las autoridades competentes actuar en defensa de los bienes demaniales cuya protección les ha sido encomendada por ley, ante ocupaciones ilegítimas de terceros, acudiendo a la vía del desalojo y demolición de obras si fuese necesario:
“No se discute, porque no lo ha discutido el actor, si la Administración puede en ejercicio de sus facultades de auto tutela, recuperar la posesión de quien...
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