Opinión Jurídica nº 017 -J de 11 de Febrero de 2014, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
11 de febrero, 2014
OJ-017-2014
Señora
MSc Marielos Alfaro Murillo
Diputada
Partido Movimiento Libertario
Asamblea Legislativa
Estimada señora Diputada:
Me refiero a su atento oficio sin número de 21 de noviembre último, por medio del cual consulta si el gas natural está comprendido dentro del monopolio administrado por la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE).
En concreto, se consulta:
âEstá el gas natural excluido del monopolio establecido por la Ley N. 7356 dado que este se refiere única y exclusivamente al petróleo y sus derivados, condición que no tiene el Gas Natural? De ser afirmativa su respuesta ¿pueden el ICE y los industriales que asà lo requieran para su propio consumo importar gas natural?â
Es criterio de la consultante que el monopolio en favor de RECOPE no se extiende al gas natural. Agrega que el gas natural no se deriva del petróleo ya que se encuentra directamente en la naturaleza de donde se extrae, a diferencia del LPG.
La tesis de la consultante es que extender el monopolio de RECOPE al gas natural implica una violación a la libertad de comercio y empresa, ya que la Constitución PolÃtica solo permite monopolios a favor del Estado. Al no estar el gas natural comprendido en el monopolio estatal, el ICE y los industriales podrÃan libremente importarlo para generar electricidad, lo que favorecerÃa la competitividad de la industria nacional y reducirÃa la emisión de dióxido de carbono.
El legislador ha establecido un monopolio en favor del Estado respecto del petróleo crudo y sus derivados y ha confiado su administración a RECOPE. Dado el objeto del monopolio, este no comprende todas y cada una de las sustancias hidrocarburadas, sino aquéllas que desde el punto de vista cientÃfico y técnico puedan ser consideradas petróleo crudo o sus derivados. Lo que no excluye que en protección de valores constitucionales y derechos fundamentales, actividades en relación con los hidrocarburos distintos del petróleo y sus derivados sean objeto de regulación, particularmente para preservar el ambiente, la salud y seguridad de las personas y bienes.
A-. EN CUANTO AL EJERCICIO DE LA FUNCION CONSULTIVA
La Ley Orgánica configura a la ProcuradurÃa General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artÃculo 4° de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurÃdico de este Ãrgano, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de una señora Diputada.
No obstante, que el Diputado carece de facultad legal para consultar, la ProcuradurÃa ha tenido la deferencia de evacuar las consultas que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que asà se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, en razón de no haber si solicitado por una autoridad competente.
Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de Ãndole estrictamente jurÃdico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la ProcuradurÃa y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesorÃa a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como lÃmite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.
Forma parte de ese contenido propio de la función consultiva la imposibilidad jurÃdica de resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vÃa de la instrumentalización de la consulta de los señores Diputados. Los particulares no pudiendo consultar a la ProcuradurÃa acuden a los señores Diputados para que sean estos quienes consulten aun cuando el tema consultado no concierna el ejercicio de la potestad legislativa ni tampoco el control parlamentario. Supuestos bajo los cuales la consulta es inadmisible. Cautela que debe tenerse cuando en una determinada materia, como es esta, hay claros intereses particulares.
B-. RECOPE: LA ADMINISTRACION DE UN MONOPOLIO REFERIDO AL PETROLEO Y SUS DERIVADOS
Se consulta si el monopolio establecido en la Ley 7356 abarca el gas natural. Por consiguiente, si solo el Estado a través de RECOPE puede importar esta sustancia.
La condición estratégica de las sustancias hidrocarburadas ha determinado la regulación sobre su titularidad, explotación y comercialización.
Tempranamente, el Congreso Constitucional reserva al Estado los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio del Estado. Sustancias que devienen bienes demaniales, cuya explotación solo puede obtenerse por tiempo limitado y mediante las condiciones que una ley posterior establezca (Ley N. 5 de 26 de noviembre de 1913). Se sientan asà las bases del artÃculo 82 inciso 15 de la Constitución de 1871, reformado por las leyes Nº 14 de 19 de junio de 1936 y Nº 33 de 7 de julio de 1937, y con ello del actual artÃculo 121, inciso 14 de la Constitución PolÃtica. En efecto, la Constitución vigente declara bienes de la Nación âlos yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, asà como los depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacionalâ.
Pero no se trata solo de una determinación del dominio público. Por el contrario, también se establecen los fundamentos del régimen de explotación de los hidrocarburos, que sólo pueden ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa. Demanialidad que implica una determinación del carácter estratégico de esas sustancias y de los minerales para el desarrollo económico y social del paÃs.
Cabe recordar, al efecto, que el demanio público es fuente de potestades públicas y en particular, de potestad de ordenación de las distintas actividades en orden al bien que se declara demanial. En tratándose de los hidrocarburos, la demanialidad es:
âun tÃtulo de intervención pública que permite a la Administración controlar los procesos de exploración, investigación y extracción de estos recursos naturales, y obtener en su caso ciertos ingresos fiscalesâ (R, CABALLERO SANCHEZ: Régimen jurÃdico de los Hidrocarburos, en Derecho de los Bienes Públicos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2009, p. 788).
En el mismo sentido C, CHINCHILLA MARÃN: Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y Formas de Adquisición por Atribución de Ley), Marcial Pons, Colección Garriguez &Andersen, Madrid, 2001, p. 97.
Intervención pública que, repetimos, parte del reconocimiento del valor estratégico del bien y de su aprovechamiento.
Se sigue de esa declaratoria que las sustancias hidrocarburadas que se encuentren en el territorio nacional en tanto bienes reservados al Estado están excluidas del comercio de los hombres. Ergo, no existe libertad para explotar y comercializar esos bienes. Esta explotación requiere de una concesión que, en el estado actual del ordenamiento, se tramita conforme lo dispuesto por la Ley de Hidrocarburos. Norma que reafirma la reserva de los bienes en favor de la Nación.
En efecto, se dispone:
âARTICULO 1.- El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible, de las fuentes y depósitos de petróleo y de cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre este el Estado ejerce soberanÃa completa y exclusiva o jurisdicción especial, a tenor del artÃculo 6 de la Constitución PolÃticaâ.
Tanto la Constitución PolÃtica como la Ley de Hidrocarburos expresamente prescriben el dominio público sobre sustancias hidrocarburadas. Por consiguiente, ese dominio no se limita a fuentes y depósitos de petróleo. En consecuencia, cualquier sustancia hidrocarburada que se encuentre en el territorio nacional constituye un bien demanial, sujeto al régimen correspondiente.
Con ello remarcamos que la Constitución y la Ley parten de la existencia de distintas sustancias hidrocarburadas, de lo que se deriva que a nivel de regulación es posible diferenciar entre el petróleo y sus derivados, por una parte y entre estos y otras sustancias hidrocarburadas, por otra parte.
No obstante, la circunstancia de que el petróleo se haya constituido en la principal fuente de energÃa en el siglo XX determina el interés del Estado en su regulación, aprovisionamiento y control...
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