Dictamen nº 208 de 26 de Junio de 2014, de Ministerio de Agricultura y Ganadería
| Emisor | Ministerio de Agricultura y Ganadería |
26 de junio, 2014
C-208-2014
Licenciado
Henry Valerín Sandino
Auditor Interno
Servicio Fitosanitario del Estado
Ministerio de Agricultura y Ganadería
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. AI SFE 059/2014 de 7 de abril del presente año, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General respecto del artículo 143 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. Es su interés que la Procuraduría General se pronuncie sobre los siguientes temas:
“2.1....considerando que el SFE cuenta con personalidad jurídica instrumental y cédula jurídica, que posee un grado de desconcentración mínima y que además, opera bajo su propia estructura organizativa establecida por el Poder Ejecutivo.
¿Está facultado legalmente el SFE como órgano adscrito al MAG para operar en forma independiente al aparato administrativo de ese Ministerio (lo que incluye la realización de las diferentes actividades que conforman los procesos vinculados con la materia de recursos humanos, entre ellas las de carácter resolutivo)?
2.2 Tomando en cuenta la respuesta a la consulta 2.1 anterior, ¿Califica o no el SFE dentro del término Órgano Adscrito, establecido en el artículo 143 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (Decreto 21)?
2.3 Considerando la respuesta a la consulta 2.2 anterior, ¿Estaría facultada la Dirección General de Servicio Civil para condicionar al SFE al no autorizarle la “Oficina de Gestión Institucional de Recursos Humanos”, sino únicamente al visualizar su operación a través de una Oficina de Gestión Institucional de Recursos Humanos Auxiliar?
2.4 De calificar el SFE como “órgano adscrito” según los términos del artículo 143 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (Decreto 21), situación que en apariencia le posibilitaría que se le autorice la Oficina de Gestión Institucional de Recursos Humanos por parte de la Dirección General de Servicio Civil. ¿Tendría el Director (a) del SFE competencia para nombrar, sancionar y despedir (en los dos últimos casos, en forma previa a resultados producto del debido proceso) a servidores del SFE?. ¿Tendría el Director (a) del SFE la competencia de conformar e integrar órganos directores para el análisis de eventuales responsabilidades, cuyos resultados faciliten la toma de decisiones respecto a la materia sancionatoria?
2.5 Si como producto de las respuestas a las consultas anteriores se define que el SFE únicamente tiene la posibilidad legal de operar con una “oficina auxiliar en materia de recursos humanos” dependiente técnicamente de la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos del MAG (DGIR_H), ¿Obligaría esta situación al SFE, a gestionar el ajuste a las funciones establecidas en el artículo 17 del Decreto Ejecutivo N. 36801-MAG, a efecto de delimitar el accionar de la Unidad de Recursos Humanos del SFE, considerando que la capacidad decisoria sería exclusiva de la DGIRH del MAG?”
La consulta señala que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) opera en forma independiente del aparato administrativo del Ministerio de Agricultura y Ganadería, por lo que la Auditoría Interna emitió recomendación a efecto de que el SFE asuma la responsabilidad directa de las actividades en materia de recursos humanos, que han sido ejecutadas por el Departamento de Recursos Humanos del MAG. No obstante, la Dirección General de Servicio Civil, en oficio GESTION-091-2013 de 29 de octubre de 2013, concluyó que las actividades desconcentradas no pueden tener carácter resolutivo, dado que estas facultades son delegadas exclusivamente en el Gestor Institucional de Recursos Humanos responsable de la Oficina de Gestión de Recursos Humanos. A partir de lo cual la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos del MAG señaló que la Oficina Auxiliar de Recursos Humanos del Servicio Fitosanitario del Estado dependerá técnicamente de la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos del Ministerio.
Adjuntó Ud. copia del oficio GESTION-091-2013, antes citado. Dicho oficio indica que “...las actividades desconcentradas no pueden ser de carácter resolutivo, dado que estas facultades son delegadas, exclusivamente en el Gestor Institucional de Recursos Humanos responsable de la OGEREH pertinente, la cual es la instancia competente para gerenciar los procesos y subprocesos de la Gestión de Recursos Humanos”. Asimismo, remitió Ud. oficio DGIRH-393-2014 de 12 de marzo del presente año, mediante el cual el Director de Recursos Humanos del MAG le recuerda que las actividades desconcentradas en la Oficina Auxiliar de Recursos Humanos del SFE no son de carácter resolutivo, dado que esas funciones son delegadas exclusivamente en el Gestor Institucional de Recursos Humanos responsable de la OGEREH pertinente.
Mediante oficio PGA-017-2014 de 25 de abril del presente año, esta Procuraduría otorgó audiencia a la Dirección General de Servicio Civil. Mediante oficio DG-384-2014 de 16 de junio siguiente la Dirección General de Servicio Civil contestó la audiencia. En dicho oficio se señala que no corresponde a la Dirección determinar la existencia de habilitación normativa que faculte al SFE para operar en forma independiente al aparato administrativo del MAG. Corresponde a la Dirección General proveer ayuda técnica, asesora y contralora de la gestión de recursos humanos en el Régimen de Servicio Civil. La valoración de la coherencia y la unidad del sistema son los elementos que permiten dimensionar la articulación de las diferentes Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos en un todo armónico, evitando una fragmentación innecesaria, el aislamiento institucional o la diáspora organizacional. Agrega que el artículo 143 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil constituye un numerus apertus de denominaciones organizacionales con el fin de abarcar las diversas nomenclaturas que define el legislador. La Guía de nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas de MIDEPLAN refiere al dictamen C-015-95 de la Procuraduría General de la República en orden al concepto de “órganos adscritos”. Considera que escapa a sus competencias determinar si el Servicio Fitosanitario del Estado es un órgano adscrito o no. Sin embargo, el artículo 143 denota que no hay una relación causa efecto entre independencia o sujeción que sea condición suficiente para la existencia de una única Oficina de Gestión Institucional de Recursos Humanos. La segunda oración de dicho artículo permite Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos Auxiliares para los mismos tipos de instituciones que podrían tener una única oficina. Por lo que estima que no hay una relación causa-efecto entre independencia-sujeción y oficina única u oficina auxiliar, ya que esa decisión responde a razones de eficiencia y organización territorial o funcional. En cuanto a la pregunta 2.3 indica que está implícita en lo anterior. La decisión de autorizar una oficina de gestión auxiliar atiende al marco normativo existente, la preservación de la coherencia y unidad del sistema, bajo criterios de eficiencia y organización territorial o funcional. Por lo que la relación independencia-sujeción no constituye el único elemento de juicio para la decisión que pueda adoptar la Dirección General de Servicio Civil. En cuanto al punto 2.4 consultado, relativo a la potestad de nombrar y sancionar, hace referencia a lo dispuesto en los artículos 140 y 192 de la Constitución Política. Añade que en caso de que la gestión de despido no provenga de la competencia otorgada al Ministro, debe entrarse a analizar si se ha operado alguna forma de cambio de competencia, como la delegación. Lo que obligaría a asumir una presunción y es que la competencia para despedir es susceptible de ser cambiada o delgada, porque si no lo es, se inferiría que la única competencia para despedir estaría residenciada de manera exclusiva en el ministro del ramo (dictamen C-056-2000). Respecto al punto 2.5, insiste en que la operación como oficina auxiliar en materia de recursos humanos es una decisión competencia de la Dirección General de Servicio Civil. Añade que no le corresponde a la Dirección General de Servicio Civil pronunciarse sobre las eventuales gestiones para modificar la normativa que pueda regir al Servicio Fitosanitario del Estado. Lo que no impide que la Dirección General atienda las inquietudes del Auditor Interno para el cumplimiento de su función de fiscalización.
Dos aspectos fundamentales en torno a la presente consulta son: la competencia en materia de recursos humanos y los efectos que pueda tener el calificar al Servicio Fitosanitario del Estado como órgano “adscrito” del Ministerio de Agricultura y Ganadería frente al Estatuto de Servicio Civil. Al efecto, debe tomarse en cuenta que, conforme dicho Estatuto, la gestión de recursos humanos es competencia de la Dirección General de Servicio Civil, que puede delegar determinadas acciones en favor de oficinas de recursos humanos de los organismos sujetos al régimen estatutario. Entre estas, en oficinas de órganos que pueden ser calificados de “adscritos”, como es el caso de los órganos desconcentrados. El Servicio Fitosanitario del Estado es un órgano desconcentrado del MAG. Lo que no implica que el nombramiento y remoción de los funcionarios de ese Servicio sean abstraídos de la esfera de competencia del jerarca del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
LA ADMINISTRACION DE RECURSOS HUMANOS: COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DE SERVICIO CIVIL
En la consulta que nos ocupa se parte de que al ser el Servicio Fitosanitario del Estado un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Agricultura y Ganadería califica como “órgano adscrito”, por lo que debe contar con una oficina de gestión de recursos humanos con capacidad resolutiva.
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