Sentencia nº 01170 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 29 de Enero de 2014

Exp:

13-011450-0007-CO Res. Nº 2014001170 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas treinta minutos del veintinueve de enero de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por [NOMBRE 01 ], A FAVOR DE [NOMBRE 02 ], contra el ARTÍCULO 98 DE LA LEY DE CONSERVACIÓN DE LA VIDA SILVESTRE, NO. 7317 DE 30 DE OCTUBRE DE 1992. RESULTANDO:

1.- Por medio del es crito presentado ante la Secretaría de la Sala Constitucional a las 11:27 hrs. de 8 de octubre de 2013, [NOMBRE 01 ] formuló una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, pues considera que la frase “declarados o no como tales” convierte al numeral en cuestión, en una norma penal abierta o en blanco. Apunta que el problema surge desde el momento en el cual a una persona, sin tener conocimiento previo, se le imponga una pena de prisión, por haber dañado o destruido un humedal, sin que el mismo hubiera sido declarado como tal, y mucho menos haber sido advertido previamente de su existencia. Argumenta que la norma vulnera el principio de tipicidad penal, en tanto sanciona a todo aquél que drene, seque, rellene o elimine, un terreno que no haya sido declarado como humedal. Alega que resulta imposible que toda persona que pretenda realizar una labor de zanjeo para drenar su terreno, se le obligue a tener conocimiento técnico especializado para saber que aún cuando no haya sido declarado como humedal por el Estado, sea un humedal. Insiste en que la norma afecta derechos fundamentales y lesiona a todas aquellas personas propietarias de terrenos que realicen actividades, sobre todo agrícolas o industriales, en todas aquellas zonas del territorio nacional, que pese a no haber sido declaradas como humedales por el Estado, y sin que hayan sido comunicadas previa y oficialmente por una autoridad administrativa o judicial sean sancionados a través de una norma penal en blanco.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

R. elM. ArmijoS.; y, CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DE LA ACCIÓN. El recurrente cuestionó la conformidad con el Derecho de la Constitución del artículo 98 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. En su criterio la frase “declarados o no como tales” convierte al numeral en cuestión en una norma penal abierta o en blanco. Sostiene que resulta inadmisible que a toda persona que pretenda realizar una labor de zanjeo para drenar un terreno, se le obligue a tener conocimiento técnico especializado para saber que el inmueble es un humedal, aún cuando no haya sido declarado como tal por el Estado.

II.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD Y LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.

La acción de inconstitucionalidad es un proceso instaurado con el propósito de garantizar la supremacía de la Constitución Política, frente a normas u otras disposiciones de carácter general. En función de esto y, por voluntad expresa del legislador, es de alto grado técnico, por lo que para su admisibilidad se deben cumplir de manera estricta, ciertos requisitos, contrario a lo que ocurre a los recursos de hábeas corpus y de amparo, en los cuales la informalidad es la regla. Así, el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que para interponer una acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive un recurso de hábeas corpus o de amparo, o bien, en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en el que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considere lesionado.

III.- En el presente asunto [NOMBRE 01 ] señaló como asunto base el proceso penal No. [VALOR 01 ], el cual se tramita ante el Juzgado Penal de Golfito, en contra de su representado, [NOMBRE 02 ], por haber supuestamente incurrido en el delito tipificado en el artículo 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Ahora bien, pese a que se cumplieron los presupuestos de admisibilidad y legitimación que establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, considera esta Sala que el presente proceso es manifiestamente improcedente, con sustento en las razones que a continuación se detallan.

IV.- NORMA CUESTIONADA.

El artículo 98 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre dispone lo siguiente:

(…) Artículo 98.- Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales.

Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8689 de 4 de diciembre de 2008) (…)

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V.- SOBRE EL FONDO.

Sobre los principios de legalidad y tipicidad penal, así como los tipos penales abiertos y en blanco, esta Sala Constitucional, en la sentencia No. 2008 - 000055 de las 14:46 hrs. de enero de 2008, explicó lo siguiente:

(…) III.- PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD PENAL. El artículo 39 de la Constitución Política consagra, entre otros, el principio de legalidad, que en materia penal significa que la ley es la única fuente creadora de delitos y penas; garantía de la que se deriva el principio de tipicidad, que atiende a la necesaria descripción previa de la conducta punible, que debe contener como mínimo el sujeto activo, el verbo activo y la sanción a imponer (véase al efecto, la jurisprudencia vertida por este Tribunal en sentencias 1990-01876 de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y 1990-01877 de las dieciséis horas y dos minutos del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa). Ambos principios, legalidad y tipicidad, forman parte del debido proceso, según lo ha señalado este Tribunal:

(…) debe decirse que el artículo 39 de la Constitución Política consagra entre otros, el principio de legalidad, que en materia penal significa que la ley es la única fuente creadora de delitos y penas. Esta garantía se relaciona directamente con la tipicidad, que es presupuesto esencial para tener como legítima la actividad represiva del Estado y a su vez determina que las conductas penalmente relevantes sean individualizadas como prohibidas por una norma o tipo penal. El objeto de este principio es proporcionar seguridad a los individuos en el sentido de que sólo podrán ser requeridos y eventualmente condenados por conductas que están debidamente tipificadas en el ordenamiento jurídico. La garantía del debido proceso en torno a este principio, se manifiesta claramente en la aplicación del principio de "nullum crimen, nulla poena sine previa lege" (artículo 39 Constitucional), el cual también obliga, procesalmente, a ordenar toda la causa penal sobre la base de esa previa definición legal, que en materia penal especialmente, excluye no sólo los reglamentos u otras normas inferiores a la ley formal, sino también todas las fuentes no escritas del derecho, así como toda interpretación analógica o extensiva de la ley (sustancial o procesal); todo lo anterior en función de las garantías debidas al reo, sea en la medida en que no lo favorezcan.

(Sentencia 1993-06660 de las nueve horas treinta y tres minutos del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y tres).

Dentro de la tipicidad también debe considerarse la necesaria puesta en peligro de un bien jurídico tutelado, en virtud del principio de lesividad, derivado del artículo 28 de la Constitución Política, según el cual “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley”.

4. TIPOS PENALES ABIERTOS Y TIPOS PENALES EN BLANCO. Ha reconocido también este Tribunal en concordancia con la doctrina, que si bien es cierto la redacción de los tipos penales debe ser suficientemente clara y precisa, a fin de que no se traslade al juez la determinación de cuáles son las acciones punibles y a fin de que el ciudadano sepa a qué atenerse; las limitaciones propias del idioma, hacen que no en todos los casos sea posible lograr el mismo nivel de precisión o bien, que deba recurrirse a integrar el tipo a través de otras normas jurídicas:

   (...) la tipicidad exige que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos que tengan una estructura básica conformada con el sujeto activo y el verbo activo. Se ha indicado también, que la norma puede hacer alusión a conceptos amplios o con una gran capacidad de absorción, de manera tal que mediante una valoración pueda concretarse y definirse el tipo penal, es decir, se determine el sujeto activo y la acción que se sanciona. Sin embargo, ésta práctica puede presentar problemas de comprensión de la norma, pero en ningún caso tales conceptos pueden significar tal vaguedad que no pueda delimitarse el contenido a que se refiere, haciendo ilusorio el principio de tipicidad. Debe tenerse en cuenta que esta S. se pronunció además, sobre la constitucionalidad de las normas que requieren de otra norma para su complemento y que la doctrina denomina "norma penal en blanco" (ver voto número 1876-90 de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa), admitiendo su conformidad con el orden constitucional, y no admitió la utilización de los denominados "tipos penales abiertos", que la doctrina más autorizada del derecho penal define como aquellos tipos penales en los que la materia de prohibición no se encuentra plenamente establecida por el legislador sino que la misma es dejada a la determinación judicial. Estos tipos -ha dicho la Sala- en tanto entrañan un grave peligro de arbitrariedad, lesionan abiertamente el principio de legalidad de los delitos (...).

   (Sentencia número 1995-02905 de las quince horas cincuenta y siete minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y cinco).

5. NORMA PENAL EN BLANCO NO PUEDE REMITIR A DISPOSICIONES INFRALEGALES PARA COMPLETAR LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL TIPO. Si un tipo penal requiere ser completado, en sus elementos esenciales (conducta -verbo y sujeto activo- o sanción) por una norma de rango superior o del mismo rango, no existe ningún problema de constitucionalidad, porque justamente es a través de la ley que deben ser creados los delitos y las penas. En cambio, la delegación en normas de inferior rango, para conformar los elementos esenciales del tipo, sí es contrario al principio de legalidad y por ende, resulta inconstitucional. Ello no obsta, para que a través de una norma de rango inferior a la ley, se regulen aspectos complementarios o secundarios del tipo penal:

   Es frecuente que dada la especialidad de la materia y la rapidez con que pueden variar las circunstancias -la materia económica y comercial es una de ellas- el legislador se vea obligado a recurrir a la técnica, en todo caso excepcional, de las denominadas leyes penales en blanco. La constitucionalidad de esta técnica legislativa es generalmente admitida, en tanto tenga límites que permitan impedir una completa arbitrariedad en manos de la autoridad administrativa, que es justamente lo que quiere evitar el principio de legalidad de los delitos. Para que la materia de prohibición pueda válidamente ser remitida a una disposición de rango inferior (ej. decretos ejecutivos) es necesario que la ley penal tenga autonomía y que la disposición de rango inferior sea dependiente o complementaria. Para ello es necesario que la materia prohibida aparezca por lo menos fijada en su núcleo esencial de manera que la disposición de rango inferior, a la que remite, se encargue de señalar condiciones, circunstancias, límites y otros aspectos claramente complementarios.

   (Sentencia número 1993-02757 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del quince de junio de mil novecientos noventa y tres. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias 1995-01944, 1993-01085, 1993-06660, 1995-3542 y 2001-10542) (…)” (el énfasis no pertenece al original).

   VI.- Según la argumentación del recurrente, la frase “declaradas o no como tales”, convierte al artículo 98 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, en un tipo penal abierto o en blanco, pues, desde su punto de vista, resulta imposible que a toda persona que pretenda realizar una labor de zanjeo para drenar un terreno, se le obligue a tener conocimiento técnico especializado para saber que el inmueble es un humedal, aún cuando no haya sido declarado como tal por el Estado. Al respecto, se deben llevar a cabo una serie de precisiones.

   VII.- Tal y como se desprende del considerando V de esta sentencia, los términos “tipo penal en blanco” y “tipo penal abierto” son distintos. La primera noción alude a aquellos tipos penales que requieren de otra norma para ser completados; estos, de acuerdo con la posición de esta Sala, no resultan inconstitucionales siempre y cuando la otra disposición sea de rango legal o supra legal; o bien, de tratarse de una norma infralegal tenga naturaleza dependiente y complementaria, es decir, se debe garantizar la autonomía del tipo penal. Los tipos penales abiertos, en cambio, dejan enteramente a discreción de la autoridad jurisdiccional la definición de la conducta punible; este tipo de normas, en el marco de un Estado Democrático de Derecho, son inadmisibles. Luego de analizar el artículo 98 de la Ley referida, este Tribunal no considera que se presenten las anomalías puntualizadas, ya que el tipo describe de forma detallada la conducta punible, así como el sujeto activo y la sanción. Ahora bien, resulta lógico que el J. al aplicar la norma pueda acudir a otras disposiciones del ordenamiento jurídico (labor de integración) o hasta prueba pericial, para delimitar lo que técnica y biológicamente es considerado un humedal y valorar el caso concreto, pero lo sería de forma complementaria, no para constituir o definir la conducta punible (en lo esencial las disposiciones serían la Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat Aves Acuáticas, mejor conocida como Convención “Ramsar”, aprobada por Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991, el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente y el Decreto 35803 - MINAET, “Criterios Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales”). Por último, se debe indicar que el problema de determinar si es exigible a un sujeto tener conocimiento de que un terreno es un humedal o no, a la luz de las circunstancias particulares, es una cuestión que la autoridad jurisdiccional debe ponderar, no siendo un problema de la construcción del tipo penal.

   VIII.- Un humedal lo es, independientemente que haya sido declarado por el Estado o no. Este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación. Aquí el término “humedal” es empleado como categoría de manejo, no en su acepción técnico biológica. En otras palabras, la declaratoria del Estado no es un elemento esencial para que un terreno sea un humedal, objetivamente hablando. Esta Sala Constitucional ha insistido en su jurisprudencia, en el deber del Estado de proteger los humedales aún cuando no hayan sido declarados. Así, en la sentencia No. 2009 - 014288 de las 15:19 hrs. de 9 de setiembre de 2009, se indicó:

   (…) Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada. Es por ello que la norma impugnada, al establecer que los humedales deben ser creados por decreto ejecutivo, resulta contraria a las disposiciones de la Convención de Ramsar, que obligan a la protección de estos valiosos ecosistemas, que brindan sinnúmero de servicios ambientales a la sociedad, ya sea que hayan sido sometidas a una categoría especial de manejo por el ente rector de los recursos naturales, lo que en algunos casos implica su expropiación o bien se trate de propiedad privada. La obligatoriedad de uso razonable y racional de estos ecosistemas atañe tanto al Estado como a los particulares, por lo que disposiciones como la impugnada constituyen un obstáculo incompatible con el cumplimiento de los fines de la Convención por parte del Estado Costarricense (…) el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no apenas a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999. Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio. De todo lo anterior se deriva la obligación del Estado de proteger los humedales, procurando el uso sostenible de tales recursos naturales, y por consiguiente su modificación o eliminación debe ser evitada a toda costa. De manera que la norma impugnada también contraviene los artículos 50 y 69 de la Constitución Política, pues al establecer que los humedales serán creados por Decreto Ejecutivo, excluye a los que no lo han sido de la tutela y fiscalización preventiva que pretende su utilización racional en beneficio de las generaciones presentes y futuras (…) De conformidad con las normas y principios constitucionales señalados, estima este Tribunal que la norma impugnada, en tanto exige la creación de los humedales por decreto ejecutivo, no es acorde con la obligación de tutelar eficaz y apropiadamente estos ecosistemas, según lo exige la Constitución Política. La disposición constituye un obstáculo para la aplicación del régimen de protección vigente en otras disposiciones de rango legal, como las que establece la Ley Orgánica del Ambiente, lo que no es acorde con los preceptos constitucionales señalados que les brindan protección (…)

   (el énfasis no pertenece al original).

   Apoyar la posición del accionante significaría reconocer la protección del ordenamiento jurídico y la sanción penal por su alteración o destrucción no autorizada, solamente a los humedales declarados por el Estado, lo que implicaría un irrespeto de los convenios internacionales aplicables, así como una vulneración del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

   IX.- CONCLUSIÓN.

   Bajo este orden de consideraciones se impone rechazar por el fondo la acción de inconstitucionalidad.

   POR TANTO:

   Se rechaza por el fondo la acción.

   Gilbert Armijo S. Presidente a.i Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C.

   Fernando Castillo V.

   Paul Rueda L.

   Nancy Hernández L.

   Luis Fdo. S.A.