Sentencia nº 12887 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 8 de Agosto de 2014

PonenteGilbert Armijo Sancho
Fecha de Resolución 8 de Agosto de 2014
EmisorSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia14-005214-0007-CO
TipoSentencia de fondo
Clase de AsuntoConsulta legislativa

Exp:

14-005214-0007-CO Res. Nº 2014012887 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas y treinta minutos del ocho de agosto del dos mil catorce .

Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad acumuladas número 14-004877-0007-CO y 14-005214-0007-CO interpuestas, respectivamente, por los diputados CARMEN GRANADOS FERNÁNDEZ, X.E.E., C.M.Q., Y.A.C., C.M.P., J.M.V.F.-ESTRADA, J.C.M.G., JUSTO O.Á., L.F.Z., C.G.F., R.S.A.Y.J.J.P.C.; y por los diputados A.E.G., D.Q.P., D.C.C., E.C.R., F.M.R., L.F.Z., M.H.R., M.O.B., M.Z.A.Y.V.H.V.C., referidas al proyecto legislativo “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”, expediente legislativo número 17.742.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:29 horas del 22 de abril de 2014, los diputados C.G.F., X.E.E., C.M.Q., Y.A.C., C.M.P., J.M.V. Flórez-Estrada, J.C.M.G., J.O.Á., L.F.Z., C.G.F., R.S.A. y J.J.P.C. presentaron consulta de constitucionalidad, que se tramita en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO. Los gestionantes señalan cinco motivos de consulta de constitucionalidad. En primer lugar, indican que el inciso a) del artículo 128 del proyecto de ley consultado deroga en su totalidad la Ley de Aguas vigente -ley número 276-, incluyendo el artículo 31 de dicha ley, por medio del cual se crearon importantes áreas de reserva de dominio a favor de la Nación para la protección de fuentes de agua, sin brindar justificación técnica alguna para que, al derogar la Ley de Aguas, se abrogue igualmente el artículo 31 de la misma. Refieren que dicho numeral 31 dispone que las tierras que circundan los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de 200 metros de radio, son reserva de dominio a favor de la Nación, así como también lo son la zona forestal que protege el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables y las que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas. Sin embargo, refieren los consultantes, el proyecto de ley deroga esta definición sin resguardar o sustituir el contenido de dicha norma en otra parte del proyecto, con lo que en realidad se presenta una desafectación del dominio público en perjuicio de la protección ambiental. Especifican que existe una desafectación genérica porque se excluyen del dominio público todas las áreas de protección de tomas surtidoras de agua potable que existen en el país, sin analizar las implicaciones en cada caso, y se trata de una desafectación carente de estudios técnicos, lo que contraviene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la desafectación de bienes demaniales relevantes para la protección ambiental. Enfatizan que en el expediente no existe estudio técnico alguno, precisamente porque la desafectación que se aprobaría es de carácter general, sin considerar ubicaciones específicas, condiciones particulares de vulnerabilidad, entre otras variables, por lo que termina lesionándose también el patrimonio nacional. Mencionan que la jurisprudencia constitucional es clara en señalar la improcedencia de eliminar o reducir áreas protegidas con fines ambientales, si tal decisión carece de fundamentación y no se encuentra justificada en estudios técnicos previamente realizados. Como segundo motivo de consulta, refieren que el artículo 29 del proyecto de ley violenta los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental; mencionan que la Ley Forestal y la Ley de Aguas disponen una serie de normas para la protección del recurso hídrico, especialmente el destinado para las poblaciones humanas. Sin embargo, el artículo 29 del proyecto consultado reduce de manera significativa la protección vigente, sin contar con los estudios técnicos que aseguren que no habrá un impacto negativo sobre las fuentes de agua. Explican que, por ejemplo, la Ley de Aguas y la Ley Forestal señalan que la protección en el área alrededor de los manantiales permanentes será de un radio de 200 metros cuando se trate de una fuente de captación para uso poblacional y de 100 metros para las demás nacientes, pero el artículo 29 del proyecto consultado reduce esa área a tan sólo 20 metros en cualquier caso; similar situación se aprecia respecto de las tierras que circundan los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable y las áreas que bordean nacientes permanentes. Así, sin justificación técnica alguna, la norma consultada reduce el área de protección a tan solo 20 metros y en un ángulo de 45 grados, a pesar de que tales estudios son exigibles de conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambienta, la garantía de un ambiente sano establecida en el artículo 50 de la Constitución y la protección jurisprudencial que ha brindado esta S.. Además, mencionan que la normativa actual no hace distinción en cuanto a las áreas de protección de manantiales o nacientes, permanentes o intermitentes; empero, el inciso c) del artículo 29 del proyecto elimina la protección actual y define que cualquier protección sea a posteriori mediante una resolución administrativa de la Dirección Nacional de Aguas. Igual sucede con la reducción de las áreas de protección de ríos, quebradas y arroyos intermitentes, pasando de una protección actual de 15 y 10 metros -dependiendo de si se trata de zona rural o zona urbana- a tan sólo 5 metros. En el caso de los embalses artificiales, la protección pasa de 50 metros en la actualidad, a 15 metros según el proyecto, todo sin estudios técnicos que justifiquen las reducciones. De igual manera, el inciso f) del mismo artículo 29 disminuye el área de protección de los humedales en general, es decir, de manglares, pantanos, esteros y turberas, que llegan incluso a formar parte del Patrimonio Nacional del Estado, conforman en buena parte la zona marítimo terrestre y son bienes demaniales. Como tercer motivo de consulta, se indica que los incisos b) y c) del artículo 129 del proyecto debilitan el carácter técnico y eliminan el criterio vinculante del SENARA en materia de protección de las aguas subterráneas y, por tanto, pone en riesgo la aplicación de los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental. Señalan que estos incisos modifican la Ley de Creación del Servicio Nacional de Riego, Aguas Subterráneas y Avenamiento, con el fin de sustraer de dicha institución las funciones relacionadas con la protección del recurso hídrico, las cuales pretenden trasladar a la Dirección Nacional de Aguas, adscrita al Ministerio de Ambiente y Energía -órgano creado por el artículo 7 del proyecto consultado-, limitando la competencia del SENARA únicamente a los proyectos y distritos de riego, debilitando el trabajo técnico y el carácter de los estudios técnicos de esta instancia. Refieren que el órgano que se crea -la Dirección Nacional de Aguas- se encuentra supeditado a criterios políticos porque sus jerarcas son de libre remoción por parte del Ministro del Ambiente y Energía. Especifican que esta modificación orgánica supedita los estudios y criterios técnicos del SENARA a un control político que en la actualidad no tienen, por lo que estiman que el debilitamiento del SENARA contraviene el artículo 50 de la Constitución; aducen que esta institución fue creada como una institución autónoma con carácter eminentemente técnico y no limitada únicamente a los distritos de riego, como propone el proyecto, carácter especializado que ha sido incluso reconocido y afianzado por la jurisprudencia constitucional, por lo que la modificación planteada disminuye la protección ambiental vigente. Como cuarto motivo de consulta de constitucionalidad discuten si el artículo 29 y el inciso 7) del artículo 129 del proyecto son contrarios a los principios de legalidad, tipicidad penal y de no regresión en materia ambiental. Al respecto, refieren que el artículo 29 modifica las áreas de protección hídrica, modificando con ello el elemento objetivo del delito de invasión y aprovechamiento forestal dentro de las áreas de protección. Indican que los incisos a) y b) del artículo 58 de la Ley Forestal tipifican las penas aplicables a quienes invadan o aprovechen recursos forestales o en áreas de protección; mientras que el artículo 33 de esa misma ley dispone el radio de esas áreas de protección. Sin embargo, este último artículo es modificado para que se aplique lo dispuesto en el proyecto de ley, por lo que el delito previsto en el artículo 58 de la Ley Forestal, que depende de los presupuestos del artículo 33, estaría siendo redirigido al texto del proyecto de ley, lo que afecta la seguridad jurídica. En ese sentido, indican los consultantes que el artículo 29 del proyecto no sólo reduce las áreas de protección, sino que convierte al artículo 58 de la Ley Forestal en una norma penal en blanco, afectando el principio de tipicidad, el de legalidad penal y el de seguridad jurídica, porque incluso hay áreas indeterminadas al establecer la relación entre una extensión en metros y el ángulo del terreno, lo que impide a la población tener certeza de cuándo podría estar invadiendo un terreno con estas características. Respecto del quinto motivo de consulta de constitucionalidad, señalan que el Transitorio XI del proyecto podría violentar los principios de tutela del dominio público, progresividad y no regresión en materia ambiental, al otorgar a los particulares la posibilidad de declarar el uso de los terrenos que se localizan en las áreas de protección de los cauces y permitir que continúen desarrollando su actividad. Refieren que este T. establece que los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores de inmuebles, con independencia de la naturaleza del título que justifique su ocupación, deben declarar ante la Dirección Nacional de Aguas el uso actual que se les brinda a los terrenos que se ubican en las áreas de protección de los cauces, pudiendo continuar con su actividad. Afirman que esta norma es confusa, ya que autoriza por un lado la utilización de las áreas de protección, pero al mismo tiempo limita esa potestad según lo previsto en la Ley Forestal; además, esta ley también sería reformada por el proyecto, por lo que entonces no hay certeza sobre cuáles áreas de protección puede o no declararse, con lo que podría estarse validando un uso ilegal de las áreas de protección. Concluyen que lo señalado pone en riesgo el acceso de la población al agua potable, desafectando áreas protegidas y permitiendo el uso de otras, todo sin estudios técnicos que garanticen el acceso y debida utilización del recurso hídrico.

2.- Por escrito presentado en la Secretaria de la Sala a las 18:02 horas del 28 de abril de 2014, el diputado R.S.A. retiró su firma de la anterior consulta.

3.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:11 horas del 29 de abril de 2014, el diputado C.H.G.F. retiró su firma de la anterior consulta.

4.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:23 horas del 29 de abril de 2014, el diputado J.J.P.C. retiró su firma de la anterior consulta.

5.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 16:56 horas del 29 de abril de 2014, la diputada M.E.V.R. adicionó su firma a la anterior consulta.

6.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 16:56 horas del 29 de abril de 2014, la diputada D.Q.P. adicionó su firma a la anterior consulta.

7.- Mediante resolución de las 14:15 horas del 6 de mayo de 2014, la Sala tuvo por presentada la consulta señalada y solicitó la remisión del expediente legislativo número 17.742, o bien copia certificada del mismo.

8.- Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:36 horas del 12 de mayo de 2014, H.M.J., en su condición de P. de la Asamblea Legislativa, señaló que la copia certificada del expediente legislativo había sido aportada el 7 de mayo de 2014 a otro expediente judicial y solicitó tener por aportadas las copias requeridas en el expediente 14-004877-0007-CO.

9.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:42 horas del 29 de abril de 2014, los diputados A.E.G., D.Q.P., D.C.C., E.C.R., F.M.R., L.F.Z., M.H.R., M.O.B., M.Z.A. y V.H.V.C. interpusieron consulta de constitucionalidad tramitada en el expediente judicial número 14-005214-0007-CO. Los gestionantes señalan múltiples motivos de consulta constitucional. En primer lugar, manifiestan que la forma de aprobación del proyecto fue “atropellada”. Adicionalmente, indican que se remitió a consulta a varias instituciones interesadas durante el trámite del proyecto; sin embargo, el texto remitido no correspondía al texto que fue votado en primer debate, lo que consideran una burla al sistema de consultas, las cuales califican como requisito sustantivo del trámite de proyectos. En segundo lugar, señalan que el proyecto carece de protección a situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos, lo cual deja en una situación de incertidumbre jurídica a las personas que, por ejemplo, hayan presentado proyectos al amparado de la legislación vigente. En tercer lugar, solicitan a este Tribunal revisar las disposiciones contenidas en el proyecto relacionadas con el procedimiento administrativo. En particular, señalan que hay un cambio de plazos con respecto a la Ley General de la Administración Pública, que la redacción es poco clara y, por ello, no se tiene certeza en cuanto a las vías recursivas. Por otro lado, disputan la delegación de competencias de la DINA al Tribunal Ambiental Administrativo, debido a que se delega una competencia otorgada por ley a una instancia diferente y se reducen los derechos recursivos de los particulares, pues las decisiones de dicho Tribunal carecen de recurso de apelación. En cuarto lugar, manifiestan que el Transitorio XI vulnera el principio precautorio y el de progresividad, pues pretende legitimar las situaciones de irrespeto a las áreas de protección determinadas por normas ambientales vigentes; dichas normas fueron introducidas sin que mediaran estudios técnicos que respaldaran su razonabilidad. Agregan que es grave que se confiera a la DINA competencias que legalmente son del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de los gobiernos locales. Consideran que el Transitorio XI pretende dejar sin efecto las competencias del SINAC sin derogarlas, lo que generaría un conflicto de competencias. Agregan que dicha disposición es un “indulto velado” para quienes hayan invadido áreas de protección y una violación al principio de no regresión. En quinto lugar, consultan el traslado de competencias del SENARA a la DINA, realizado mediante el artículo 129 inciso b) y el Transitorio XII, pues consideran que no existe fundamento para ello y, además, sería una acción grave que restaría competencias a la entidad con mayor experiencia, base de datos y jurisprudencia en el tema, dejando en manos de la DINA un tema de interés nacional. El último motivo de consulta es la posible lesión al principio de reserva de ley, pues el proyecto de ley delega prácticamente todas las competencias medulares de los temas regulados a la vía reglamentaria.

10.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:29 horas del 29 de abril de 2014, los diputados F.M.R., M.O.B. y V.H.V.C., retiraron sus firmas de la anterior consulta.

11.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 18:35 horas del 29 de abril de 2014, los diputados F.M.R., M.O.B. y V.H.V.C., adicionaron sus firmas a la anterior consulta.

12.- Mediante resolución de las 11:25 horas del 2 de mayo de 2014, la Sala tuvo por presentada la consulta señalada y solicitó la remisión del expediente legislativo número 17.742, o bien copia certificada del mismo.

13.- La copia certificada del expediente legislativo número 17.742 se recibió en la Sala a las 10:27 horas del 7 de mayo de 2014. 14.- Mediante resolución número 2014-6191 de las 14:30 horas del 13 de mayo de 2014, la Sala ordenó acumular la consulta tramitada en el expediente 14-004877-0007-CO al expediente 14-0005214-0007-CO para que se tuviera como ampliación. 15.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:39 horas del 16 de mayo de 2014, se apersonó al proceso J.M.Z.C., en su condición Director de Agua del MINAE, para presentar su criterio sobre el proyecto de ley consultado y manifestar que él contiene elementos que garantizan la gestión integrada de los recursos hídricos.

16.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:03 horas del 23 de mayo de 2014, se apersonó al proceso M.M., en su condición de S. General del Sindicato de Empleados del SENARA, para solicitar que se declare la inconstitucionalidad del proyecto de ley consultado.

17.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:28 horas del 2 de junio de 2014, los exdiputados M.O.B. y V.H.V.C., retiraron sus firmas de la consulta.

18.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:30 horas del 2 de junio de 2014, M.B.V. expone su criterio en torno a las consultas de constitucionalidad.

19.- Mediante resolución de las 11:23 horas del 2 de junio de 2014, la Sala solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa, como prueba para mejor resolver, un desglose del conteo de plazo de tramitación del expediente legislativo 17.742 a la fecha, de conformidad con lo regulado en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) y el 123 de la Constitución Política. 20.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:33 horas del 6 de junio de 2014, la diputada M.G.C., en su condición de P. en ejercicio de la Asamblea Legislativa, aporta la prueba para mejor resolver solicitada por la Sala.

21.- Mediante resolución de las 13:48 horas del 3 de julio de 2014 y en virtud de inconsistencias observadas en el expediente que había sido aportado previamente, se solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa que remitiera una copia fiel del expediente original y sus antecedentes.

22.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:48 horas del 10 de julio de 2014, el Directorio Legislativo aporta copia certificada del expediente legislativo 17.742. En virtud de ello, el plazo para evacuar la consulta vence el 10 de agosto de 2014.

23.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:48 horas del 10 de julio de 2014, manifiesta H.M.J., en su condición de P. de la Asamblea Legislativa, que se aportan las copias del expediente legislativo solicitadas por la Sala. Aclara que efectivamente constan dos sellos de recibido en el folio 1 del expediente legislativo: uno del 17 de setiembre de 2009, cuando el Departamento de Iniciativa Popular envió el proyecto a la Secretaría del Directorio, sin contar con el aval del Tribunal Supremo de Elecciones; otro del 25 de mayo de 2010, cuando este ya cuenta con dicho aval. En relación con el folio 129, aclara que el sello de recibido del 7 de junio de 2010 es del Departamento de Archivo, Investigación y Trámite de la Asamblea Legislativa. Envía copia certificada del oficio DGRE-423-2010 del 25 de mayo de 2010 y explica que la resolución STSE-1205-2010 del 13 de mayo de 2010 fue recibida por la Secretaría del Directorio el 17 de mayo de 2010 y fue leída en plenario legislativo, en la sesión número 21 del 1 de junio de 2010. Sin embargo, fue hasta el 25 de mayo de 2010 que el Tribunal Supremo de Elecciones remitió el proyecto de ley. Por este motivo, en la citada sesión del plenario, se tuvo el 25 de mayo como fecha para la contabilización del plazo de los dos años, de acuerdo con la Ley de iniciativa popular.

24.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta sentencia se dicta dentro del término fijado en el artículo 101 ibídem.

Redactan los Magistrados A.S., C.C., C.V., R.L. y H.L., conforme se indica en cada considerando; y Considerando:

I.- De previo.- Como bajo este expediente se tramitaron dos consultas legislativas, una acumulada a la otra; y como se concluyó, por mayoría, que una de ellas (14-005214-0007-CO) resultaba inadmisible, a diferencia de la otra (14-004877-0007-CO), se procederá al examen de ellas, por separado.

A.

SOBRE LA CONSULTA NO.14-005214-0007-CO II.- Sobre la inadmisibilidad de las consulta número 14-005214-0007-CO (Mayoría redacta el Magistrado Rueda Leal).- El ordinal 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula el supuesto de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad. La norma establece que la consulta debe ser planteada por un número no menor de diez diputados. En la especie, se tiene que la consulta del 22 de abril pasado fue presentada por 12 diputados, mientras que la del 29 de abril de 2014 lo fue por 10 parlamentarios. Empero, la Sala ha detectado que una de las firmas, la del diputado F.Z., fue plasmada tanto en la primera consulta como en la segunda. En situaciones semejantes, la Sala ha manifestado:

La Sala Constitucional conoce de las consultas legislativas facultativas referentes al proyecto de "Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de la Participación del Estado", expediente legislativo número 13.873. De los documentos que ingresaron a la Sala resultan evacuables, como consultas legislativas facultativas, únicamente los que se tramitan en los expedientes números 00-002411-007-CO y 00-002449-007-CO, que son los que cumplen con los requisitos formales establecidos en la ley; es decir, de ser presentadas firmadas por un mínimo de diez diputados (inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), en memorial debidamente razonado y que el proyecto de ley en cuestión haya sido aprobado en primer debate, lo que en el caso concreto ocurrió el veintiuno de marzo del dos mil (párrafo primero del artículo 98 idem). La Sala estima que las consultas tramitadas en expedientes número 00-002455-007-CO y número 00-002670-007-CO, son inevacuables por cuanto no cumplen con el requisito establecido en el citado inciso b) del artículo 96. En efecto, en ellas se repiten firmas de diputados consultantes que habían ejercido su facultad consultiva en la segunda de las consultas admitidas; tal es el caso de los diputados M.L.U., J.O.Á., O.G.G., A.S.G., O.C.C.. y W.M.C.. Además, se incluyen otras posibles firmas de personas cuya identidad no se conoce. Esto hace que las dos últimas consultas carezcan del número de diputados requeridos para acudir en esta vía. El Tribunal, reconociendo el derecho de los diputados para acudir en consulta, ha ejercido su competencia profusamente, dándole respuesta a las consultas legislativas facultativas que se le hacen, pero el ejercicio del derecho debe hacerse en los términos fijados por la ley que rige la Jurisdicción, de manera ordenada y razonada; permitir el acceso en forma indiscriminada, puede conducir a desnaturalizar el proceso y convertirlo en un abuso de ese derecho, puesto que de lógica deberá entenderse, entonces, que puedan formularse tantas consultas como combinaciones de diez diputados sean posibles; además, presentarse las gestiones ante la Sala, en cualquier momento del mes con que se cuenta para emitir el pronunciamiento, con tal que la sentencia de este Tribunal no se haya dictado, lo que haría imposible el ejercicio de la competencia como lo ha previsto la ley.

Es por ello que el criterio que resulta aplicable para realizar el análisis de admisibilidad de las gestiones que han ingresado, es el momento de presentación de las consultas ante la Secretaría de la Sala, de modo que se admiten las que se presentaron primero en tiempo…

(Resolución 2000-3220 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000) En el sub examine, la consecuencia práctica del criterio jurisprudencial supra citado es que la firma del diputado F.Z. solo puede contarse en la primera consulta de 22 de abril de 2014 mas no en la segunda de 29 de abril de 2014. Por este motivo, la consulta de 29 de abril de 2014 viene a quedar únicamente con 9 firmas, incumpliendo así el requisito establecido en el ordinal 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por solo este hecho, esta consulta ya es inadmisible, lo que vuelve irrelevante la discusión respecto de la validez o no del retiro ulterior de otras firmas.

En cuanto a la diputada Q.P., este Tribunal también advierte que rubricó la segunda consulta de 29 de abril de 2014, interpuesta a las 9:42 horas de tal fecha, y que horas después en ese mismo día, a las 16:56 horas, adicionó su firma a la primera de 22 de abril de 2014. Al respecto, se aclara que por contar la consulta de 22 de abril de 2014 con suficientes firmas (la del diputado F.Z. se mantiene en esa consulta), la circunstancia de la ulterior firma por parte de la diputada Q.P. deviene jurídicamente irrelevante a los efectos de su admisibilidad.

III.- Voto salvado de los Magistrados A.S., C.C. y H.L., en cuanto a la admisibilidad de la consulta número 14-005214-0007-CO (Redacta el Magistrado Armijo Sancho).- Los suscritos Magistrados discrepan del criterio de la mayoría del Tribunal Constitucional, en cuanto declaran inevacuable la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 14-005214-0007-CO. Por el contrario, los suscritos Magistrados consideran que la Sala Constitucional tiene plena competencia y la obligación de conocerla por el fondo. En este sentido, el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional únicamente exige que la consulta sea presentada por un número no menor de diez diputados. En este sentido, si un diputado ha firmado varias consultas con respecto a un proyecto de ley, ello no hace inevacuables las consultas donde esto se produzca, teniendo en cuenta que no se trata de un requisito exigido por la ley, y en ese marco, hace mal la Sala cuando se lo plantea para negarse a conocer el fondo de la impugnación. Por este motivo, los suscritos Magistrados salvan el voto y consideran que la Sala debe conocer lo consultado por los Diputados en el expediente No. 14-005214-0007-CO.- B.

SOBRE LA CONSULTA NO.14-004877-0007-CO IV. Sobre la admisibilidad de la consulta número 14-004877-0007-CO y el cómputo del plazo en el art. 6 de la Ley de iniciativa popular (Mayoría redacta la Magistrada H.L..

Como parte del análisis de la admisibilidad de esta consulta, es importante aclarar que para la mayoría, el hecho de que venciera el plazo de dos años o 730 días, establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, no resulta ser un impedimento para que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo de los reclamos planteados en la consulta, en virtud de las consideraciones que de seguido se indicaran. Primeramente, debe señalarse que en el ámbito de los instrumentos internacionales de derechos humanos, existe una convergencia absoluta de estos, en consagrarle y garantizarle a las personas el derecho de participar o tomar parte directamente en el gobierno o en la dirección de los asuntos públicos de su país, así lo establecen, a título de ejemplo, los artículos 21, párrafo 1°, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948, 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, 23, párrafo 1°, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos del 22 de noviembre de 1969 y 25, inciso a), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 19 de diciembre de 1966.

Bajo esa óptica es que analizamos e interpretamos el artículo 123 párrafo tercero de la Constitución Política, en relación con el 9 de la misma Carta Fundamental, en cuanto indican:

ARTÍCULO 9.- “…El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo,alternativo y responsable…” ARTÍCULO 123.- “…Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley,…” Al respecto, según se extrae de las actas de la Asamblea Legislativa, durante la tramitación de ésta reforma, se procuró recuperar normativamente el concepto de ciudadanía, al reconocer que la participación política va más allá de la elección de representantes y que los derechos políticos se pueden manifestar de una forma más intensa en la vida política de la comunidad por medio de los instrumentos de la democracia semidirecta. En ese sentido es claro, que a través de este cuerpo normativo se ha dado un importante paso hacia el fortalecimiento de la democracia. Y continuando con la exposición de motivos, podría extraer un punto que es de suma relevancia para el análisis que nos ocupa, que consta del folio 5 al 8 del expediente legislativo 14.799, el cual hace referencia a que con ésta ley de iniciativa popular, lo que se pretende es dotar de un instrumento ágil y sencillo de participación para que sea aprovechado por los ciudadanos y de esa forma promover la participación ciudadana, en la discusión. Considera la mayoría de este Tribunal, que el plazo de 2 años, establecido en dicha Ley de Iniciativa Popular, dentro del cual debe votarse un proyecto que se encuentre bajo su amparo -a la luz del artículo 123 párrafo tercero de la Constitución Política-, no puede implicar un plazo perentorio en perjuicio de la iniciativa porque al entenderlo así estaríamos castigando a la iniciativa y participación ciudadana ante la omisión o inercia legislativa y de los grupos políticos. De las discusiones de la Indicativa Popular que constan en las actas, se extrae que efectivamente se quiso establecer un plazo de dos años, lo cual se repite una y otra vez, pero el temor de las diputadas y diputados era que la falta del mismo hiciera que el proyecto pasara indefinidamente en la corriente legislativa. El objetivo del plazo según lo entendemos se estableció a favor de la iniciativa, precluyendo algunas de las etapas anteriores (si no se hubieran realizado en el plazo) y forzando la votación en primer debate; incluso, el párrafo tercero del artículo 6, establece que aún y cuando no se hubiere dictaminado, se prescindirá de todo trámite para que el proyecto pase a primer debate en la sesión inmediata siguiente. En ese sentido, consideramos que el plazo de los 2 años no puede jugar en contra de la iniciativa popular, sino a su favor. En efecto, una interpretación integral del Ordenamiento Jurídico que tome en cuenta el contenido esencial del derecho analizado y del espíritu del legislador constituyente, permite concluir que éste delega en el legislador ordinario, el establecimiento de los mecanismos y plazos, que han de regular la iniciativa y en los que dichos proyectos deben ser votados definitivamente. Esa línea, se extrae del artículo 6 párrafo primero, de la Ley de Iniciativa Popular, que si bien estableció un plazo para que los proyectos de ley amparados a su tutela, fueran votados, también en el párrafo segundo dispuso: “Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo…” Así las cosas, se concluye que el legislador ordinario dentro del ejercicio de sus competencias y siendo consecuente con el principio de plenitud hermética del derecho, ha dispuesto un mecanismo para facilitar y hasta forzar -si fuera necesario-, la votación de un proyecto de ley surgido por iniciativa de la ciudadanía.

Así pues, es desde tal perspectiva que considera la mayoría de este Tribunal, que el artículo 123 de la Constitución Política, al indicar: “… Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley …”, quiso dotar a estos proyectos de una ventaja frente a los demás en el sentido de poner un plazo para su decisión final, y dejó en manos del legislador ordinario el mecanismo de implementación, de cómo forzar el inicio de la discusión y votación definitiva del proyecto, justamente para evitar la posibilidad de que iniciativa se abandone y fenezca por inacción. Por ello estimamos que la norma constitucional debe interpretarse en armonía con los artículos 2 y 9 de la Constitución Política y artículo 23 párrafo 1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y 25 inciso a) del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.Precisamente por esa razón la ley obliga a la Asamblea Legislativa a conocer el proyecto, vencido ese plazo ( 2 años) en la sesión inmediata siguiente, con el objetivo de facilitar y hasta forzar -si fuera el caso-, que se activen las etapas siguientes del íter legislativo, dentro del que se incluye la posibilidad de formular consulta facultativa, como parte de procedimiento establecido por el legislador para resguardar el principio de supremacía de la Constitución (incorporado con la reforma de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). La iniciativa popular en la formación de la ley, es solo la fase introductoria e instauradora del procedimiento legislativo, y pese a que en este caso estamos ante un tipo de iniciativa que tiene una ley especial que la regula, una vez que ya entra en la corriente legislativa, debe seguir el mismo procedimiento de formación que cualquier otra. En ese sentido, si la promulgación de una ley está rodeada de una serie de requisitos procesales y formales que, además de ser insoslayables, en virtud de la Constitución Política y del Reglamento Legislativo -también parámetro de constitucionalidad-, tienen un sentido vinculado directamente a los valores fundamentales de la democracia, a saber, el de que las leyes no sólo deben emanar de una representación popular y pluralista, como la que constituye el Poder Legislativo, sino que, además, deben aprobarse mediante un trámite público y suficientemente prolongado como para que la voluntad del pueblo soberano se manifieste por canales políticos y sociales informales, tanto como los formales de la representación y debate legislativo, salvo en aquellos casos donde los consensos parlamentarios permiten aprobar una iniciativa de forma más expedita, utilizando para ello los institutos parlamentarios, verbigracia: la dispensa de trámites, la renuncia al uso de la palabra, etc. Así pues, el procedimiento legislativo es uno de los aspectos esenciales del funcionamiento de la democracia, e involucra, entre otros, la obligatoria publicidad y discusión de los proyectos de ley, precisamente para garantizar la efectiva aplicación del principio democrático, a tal punto, que los vicios sustanciales en ese procedimiento producen nulidad, declarable por esta S., en virtud de principios implícitos en el Derecho de la Constitución, y recogidos, por ejemplo, en los artículos 1, 2, 73 inc. c) y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, entre otros. Por las razones indicadas no puede acogerse una interpretación aislada del párrafo primero de la norma. Actuar en ese sentido, sería aceptar la existencia de métodos que menoscaben y burlen el propio sentido de la Ley de Iniciativa Popular y vaciar el contenido esencial del instituto de la iniciativa popular para que pierda su eficacia. En resumidas cuentas, se estaría sacrificando el fondo por la forma. Como se indicó supra, por su propia naturaleza, la Ley de Iniciativa Popular busca favorecer y agilizar el procedimiento de formación de la ley, antes y después del vencimiento del plazo de dos años, con el objetivo de poner el proyecto en discusión, pero de ningún modo, pretende castigar o desechar el esfuerzo e iniciativa de los ciudadanos. Debe entenderse que la ley con el establecimiento del plazo busca avanzar hacia cada etapa subsiguiente, siendo la consulta de constitucionalidad una más dentro de ese proceso de formación de ley.

Adicionalmente, es preciso destacar que en este tipo de proyectos, de iniciativa popular, la consulta de constitucionalidad asume mayor importancia, pues el ciudadano no cuenta con el conocimiento, ni el apoyo técnico de un órgano como Servicio Técnicos -en su elaboración inicial-, con el cual, sí cuentan los diputados y diputadas.

Es preciso indicar que esta S. en la sentencia 2012-015843 de las dieciséis horas y cero minutos del siete de noviembre del 2012, aceptó pronunciarse en consulta sobre un proyecto de iniciativa popular, una vez vencido el plazo de los dos años, al señalar:

  1. Sobre la violación del derecho de enmienda y de aprobación del proyecto en primer debate fuera del plazo . (…) En el caso en concreto, el plazo perentorio de dos años para la votación del proyecto No. 17054 en su trámite de primer debate se cumplió el veintisiete de septiembre del 2012. Por tal motivo, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una resolución ante el vacío normativo existente en relación con el procedimiento que se debe seguir para conocer los proyectos de ley de iniciativa popular a los cuáles se le ha vencido el plazo para ser votado en el Plenario y acordó someterlo a votación en la sesión del 1 de octubre pasado, en la cuál se rompió el quórum, motivo por el cual el proyecto fue conocido y aprobado en la sesión inmediata después, la cuál se llevó a cabo el 2 de octubre, sin que ello conlleve un vicio formal en el procedimiento. Nótese que el procedimiento mencionado, se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular el cuál dispone que si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites y deberá ser sometida a votación en primer debate ante el Plenario…”(El resaltado no es del original) En conclusión, y siguiendo la línea de pensamiento expuesta, en el precedente de cita, consideramos que el vencimiento del plazo de los dos años dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular de conformidad con el 123 de la Constitución Política, no constituye un vicio esencial en el procedimiento, y por el contrario tal y como lo establece la ley, debe interpretarse a favor de la iniciativa de los ciudadanos que la presentaron y de la tramitación del procedimiento legislativo. La ratio legis del plazo perentorio nos indica que el límite temporal, no es lo determinante, sino que la iniciativa se dispense para que se vote en primer debate, pero las potestades legislativas, no sufren una disminución o variación porque se realicen fuera del plazo en este caso, mucho menos si es para asegurarse la constitucionalidad del proyecto en respeto de la supremacía de la Constitución que el mismo Parlamento está obligado a observar. Por esa misma razón consideramos que, el supuesto retraso en la votación de segundo debate, por el trámite de la consulta, es una potestad plena del Parlamento, y como se señaló, el vencimiento del plazo no puede interpretarse como una caducidad de las competencias del mismo, menos si estas se ejercen para asegurar la constitucionalidad del proyecto. En todo caso, tal y como lo señala el precedente citado, el vencimiento del plazo, no impide que esta S. se pronuncie sobre la consulta, como se ha hecho en ocasiones anteriores.

    En cuanto a la contabilidad del plazo en sí, del expediente se extrae que los 730 días o 2 años que establece la Ley vencieron el 29 de marzo del 2014; dos días antes se emitió el dictamen afirmativo unánime por parte de la Comisión Permanente Especial de Ambiente. Y cómo la fecha del vencimiento de los dos años se cumplió en un día no hábil (sábado 29 de marzo) de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, párrafo segundo, en esos casos, es decir vencido el plazo, si el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo, o sea el día 31 de marzo siguiente, tal y como en efecto se hizo. En el mismo sentido, el artículo 147 del Código Procesal Civil establece que: “ Si el día final de un plazo fuere inhábil, se tendrá por prorrogado hasta el día hábil siguiente. En consecuencia, como el plazo de los dos años venció el sábado 29 de marzo, debe contabilizarse en el mismo sentido descrito en la ley, por lo que el plazo del proyecto en estudio vencía el primer día hábil siguiente, sea el lunes 31 de marzo, momento en el que también se aprobó en primer debate. Y los legisladores en cumplimiento de la normativa de iniciativa popular, el mismo día y en la misma sesión en la que se aprobó el primer debate, procedieron a establecer fecha para segundo debate prevista para el martes 22 de abril (después de superada la Comisión de redacción y restados los días respectivos de la semana santa), mismo día que se presenta la consulta.

    En consecuencia, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de favorecer la discusión del proyecto, una vez trascurrido el plazo, aún y cuando, la iniciativa no hubiera sido dictaminada (que en este caso sí lo fue) de tal forma que no sea un obstáculo para su prosecución. Todo esto evidencia su afán de provocar su discusión para ser votado inicialmente en primer debate y posteriormente en segundo debate, sin que, desde nuestra perspectiva, resulte válido suponer que el proyecto de iniciativa popular al cumplir el plazo de dos años, tenga como una de sus posibilidades jurídicas, la del archivo, pues incluso esto podría permitir que el Ejecutivo o la presión de las mayorías políticas transitorias, puedan utilizar métodos de filibusterismo que controlen el plazo para que juegue en contra de los ciudadanos.

    P or lo expuesto, consideramos debe de entrarse a conocer los cuestionamientos de constitucionalidad planteados por los consultantes, al haberse presentado la consulta en tiempo, y forma.

    V.- Sobre el retiro de firmas. Redacta el Magistrado Castillo El determinar si es procedente o no el retiro de firmas de los (as) diputados (as) de la consulta de constitucionalidad no tiene un efecto útil en este caso, toda vez que aun en el supuesto que no se admitiera, no tendría ninguna consecuencia práctica, pues hay firmas suficientes que cumple con el requisito de diez que establece la ley para su admisibilidad. Muy distinta sería la situación en el otro supuesto -que el retiro de una o más firmas incumpliera con el requisito supra expresado-, pues, en tal situación, la discusión y la resolución de este punto tendría importantes consecuencias jurídicas.

    VI.- Voto salvado de los Magistrados J.L., Rueda Leal y S.A., quienes estima mos inadmisible la consulta número 14-004877-0007-CO (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- Los suscritos respetuosamente nos separamos del voto de mayoría y declaramos inevacuable la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO, por los siguientes motivos.

    1.- Sobre el derecho de participación ciudadana. El carácter participativo del gobierno costarricense, proveniente del artículo 9 del texto constitucional, ha sido reiteradamente reconocido y tutelado por este Tribunal. De él se ha dicho:

    “III.- Sobre el derecho de participación ciudadana.

    El principio de participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió el principio de cita en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Asimismo, tanto a nivel constitucional como legal, se han establecido una serie de mecanismos que buscan que el principio antes mencionado pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes…” (Resolución 2011-11620 de las 15:11 horas del 30 de agosto de 2011) Este derecho no descansa solo en la norma constitucional, sino también en una serie instrumentos internacionales que lo ratifican, como e l artículo 21, párrafo 1° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el ordinal 23, párrafo 1°, inciso a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 25, inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

    Por otro lado, el artículo 9 se encuentra íntimamente ligado al numeral 2 de la Constitución Política, que estatuye que la Soberanía reside exclusivamente en la Nación. Conforme con tal disposición, una forma de garantizar que la soberanía se haga efectiva, consiste en crear mecanismos que posibiliten el ejercicio de tal soberanía a través de la participación ciudadana.

    Entre los modos de hacer operacional el derecho a la participación ciudadana se encuentra la celebración de audiencias públicas, el acceso a la información y la participación en el proceso legislativo; dentro de este último, uno de los mecanismos ideados es la iniciativa popular, conforme se verá.

    2.- Sobre la iniciativa popular en la formación de leyes.

    Mediante reforma constitucional (Ley Nº 8281 del 28 de mayo de 2002), se incluyeron en nuestra norma máxima dos figuras relacionadas con la participación ciudadana; en particular, el referendo y la iniciativa popular. En cuanto a esta última, su regulación llegó mediante la Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) del 9 de marzo de 2006, a cuyo estudio es necesario abocarse para dilucidar la procedencia de esta consulta constitucional.

    Los objetivos de la Ley de Iniciativa Popular fueron plasmados en la exposición de motivos que acompañó al proyecto de ley. En ella se encuentra la siguiente justificación:

    Cuando desarrollamos la iniciativa popular y el referéndum por medio de una ley, lo que estamos haciendo es recuperar normativamente el concepto de ciudadanía, al reconocer que la participación política va más allá de la elección de representantes y que los derechos políticos se pueden manifestar de una forma más intensa en la vida política de la comunidad por medio de los instrumentos de la democracia semidirecta. Por medio de esta ley, estamos replanteándonos y fortaleciendo el concepto de democracia, al señalar normativamente que la democracia es algo más que el ambiguo gobierno del pueblo, sino que implica participación efectiva y tangible en la conducción de los asuntos públicos.

    (Folio 4 del expediente legislativo 14.799. El subrayado es agregado) “Se equivocan aquellos que creen que con la constitucionalización de la iniciativa popular se continúa con la tendencia de introducir cambios políticos intrascendentes. La iniciativa popular si la dotamos de un instrumento eficaz, está llamada a potenciar el diálogo político. La solución de los conflictos de intereses, encuentra un campo fértil para la disputa pública y colectiva, y para la deliberación, la decisión y la acción. El diálogo político puede dejar de ser, como lo ha sido, terreno privado de los profesionales de la política, de sus conciliábulos y negociaciones, para ampliarse en procesos dinámicos de resolución de problemas, que encuentra alternativas y consensos donde antes no los había o no se han buscado con racionalidad. Los fines públicos pueden dejar de ser producto de la inspiración, la ocurrencia o el interés de unos cuantos para pasar a ser la consecuencia de actos de participación pública, fijados por medio de la deliberación y la acción colectiva.

    El proyecto se sustenta en el principio de que la comunidad política se desarrolla a partir de la participación y, al mismo tiempo la base posible, se apoya en la convicción de que la actividad cívica educa a las personas sobre cómo pensar colectivamente como ciudadanos y cómo convertir ese pensamiento en una acción dirigida a objetivos políticos muy concretos. Creemos que si al pueblo se le dota de instrumentos ágiles y sencillos de participación los sabrá aprovechar, y los incorporará a su patrimonio y cultura políticos tal como ya lo hizo en el pasado con el sufragio libre y secreto. Si aprobamos normas e instrumentos que promuevan la participación, el pueblo participará, fortaleciendo con ello la política y la democracia y la comprensión de que la ciudadanía es también un modo de vida.” (Folios 5 a 8 del expediente legislativo 14.799. El subrayado es agregado).

    Así pues, la iniciativa popular fue ideada como un mecanismo eficaz, sencillo y ágil para fomentar el diálogo político con la ciudadanía y otorgarle a esta la posibilidad de participar en la dirección de los asuntos públicos.

    El paso que siguió, como se puede corroborar en el expediente legislativo, fue determinar qué hacer para que la iniciativa popular estuviera impregnada de esos elementos. En este sentido, la discusión giró especialmente en torno a dos puntos: el plazo dentro del cual debería votarse el proyecto de ley de iniciativa popular -para cumplir de esa manera el mandato del artículo 123 de la Constitución- y las consecuencias de incumplir tal plazo de relevancia constitucional.

    La solución que brindó el proyecto primigenio fue la de dotar a la iniciativa popular de prioridad en el trámite legislativo y plazos cortos para su votación. Así, el artículo 24 original preveía que el proyecto ocuparía el primer lugar del orden del día y debía ser votado en el plazo de 30 días. (Folio 16 del expediente legislativo 14.799).

    Posteriormente, se cuestionó tanto el plazo, criticado por ser muy corto, como el privilegio en el trámite legislativo, por estimarse que podría convertirse en un medio para que sujetos ajenos a la Asamblea Legislativa impusieran la agenda legislativa.

    En cuanto al plazo, se discutió la posibilidad de que fuera de un año, dos años o cuatro años. Finalmente, como es sabido, se impuso el plazo de dos años. Es interesante para los efectos de este voto salvado, observar los argumentos brindados por los diputados a la hora de discutir el plazo en que debía ser votada la iniciativa popular.

    Yo estoy de acuerdo con el término de un año, si no en esta Asamblea Legislativa, le dan catorce años (…) A mí me parece que si no sería una burla a los electores. (…)

    (Diputada V., folio 447 del expediente legislativo 14.799).

    La discusión en la Comisión condujo a la conclusión de que no debía exceder los dos años. Podría ser que el Plenario de la Asamblea considerara que el plazo fuera un poco más amplio, pero lo cierto es que lo que no podemos hacer de ninguna manera es dejar esto de forma indefinida, porque eso, obviamente, no solo sería inconstitucional, porque no es el espíritu de la Constitución, de la letra de la Constitución, sino que también sería un acto de traición hacia el pueblo costarricense, el que ha cifrado..., o esa parte del pueblo costarricense que ha cifrado sus esperanzas de que se puedan discutir algunas leyes por medio de mecanismos como este.

    (Diputada V., folio 586 del expediente legislativo 14.799) “La idea de ponerle plazo de dos años, es que efectivamente, de alguna manera creemos que si hubo el esfuerzo y la posibilidad de conseguir un porcentaje determinado de firmas del padrón, pues, como mínimo los diputados estarían obligados a votar en un tiempo determinado, no se dice, si es favorable o negativamente, lo que sí se le pone es un plazo a la votación.

    Ellos lo que están solicitando, por medio de esta moción, que estamos comentando, es la eliminación del 6, que es el plazo para la votación, definitiva de los proyectos y luego el articulo 5, que es la que viene, que tiene que ver también con el tema relativo a los plazos.

    De manera tal, que yo voy a votar negativamente estas mociones y hago un llamado para que expliquemos esto, en el seno de nuestras fracciones, a efecto de que se comprenda, también las dificultades iniciales, que tiene este tipo de mecanismos para iniciar su tramitación.” (Diputada C., folio 609 del expediente legislativo 14.799).

    De tal forma que el problema de legalidad está resuelto, en mi concepto queda el problema de la oportunidad. ¿Es oportuno que se dé un trámite privilegiado a una iniciativa popular? En lo personal dije en su momento: "Nosotros somos apoderados del pueblo, el pueblo nos dice qué es lo que tenemos que hacer. Ahora, en este caso, lo que nos está diciendo el pueblo es que quieren que votemos esa iniciativa, nada más, no está diciendo: quiero que la aprueben, sino que vótenla y si en dos años un Parlamento no ha tomado conciencia de la gravedad de una ley o de la bondad de una ley, no hay plazo para esto; pero me parece que al Parlamento lo debemos hacer eficiente, y eficiente no quiere decir, que vayamos a atropellar las cosas, a no estudiar las cosas, sino, eficiente, creo que en dos años, es más tiempo adecuado, para que con mucho reposo la opinión pública, pueda exteriorizar, los señores diputados puedan escuchar, puedan estudiar y puedan analizar, al final, a lo que se viene también, es a votar.

    Por eso, me parece que el plazo de dos años, contemplado, es más que suficiente.

    (Diputado C., folio 612 del expediente legislativo 14.799).

    De los textos transcritos pueden extraerse algunos elementos que fueron determinantes para el establecimiento del plazo de dos años para la tramitación legislativa de los proyectos presentados por iniciativa popular. Uno de esos puntos, en el que encontramos el objetivo primordial para la fijación de un plazo, es la necesidad de que el proyecto sea votado. Es decir, se pretende sustraer ese proyecto de las desavenencias, vaivenes y peripecias que podrían frustrar la intención de los ciudadanos que presentaron la iniciativa, cual es que su proyecto sea conocido y votado en la Asamblea Legislativa. De ahí que el artículo 123 de la Constitución señale que el plazo es para la votación definitiva del proyecto. Si, por carecer de un plazo semejante, el proyecto nunca se conociera o fuera presentado en la Asamblea Legislativa únicamente para ser archivado merced al transcurso del tiempo, sea por desinterés o, más bien, debido al interés y la polémica que generase el proyecto, entonces el instituto de la iniciativa popular quedaría vaciado de su contenido esencial, pues se estaría privando a los ciudadanos de una herramienta eficaz para someter un tema de su interés a discusión y votación legislativa. En las transcripciones, las diputadas citadas hacen alusión a este hecho, al manifestar que sería una “burla” o una “traición” al pueblo costarricense.

    Otra observación que resulta de los extractos es que el plazo establecido en la ley -dos años- ha sido producto del consenso de los legisladores, algunos de los cuales han abogado por un plazo mayor, mientras que otros por uno menor. El fruto de dicha discusión ha sido el plazo que hoy conocemos. La importancia de ello es que este plazo consensuado supone un lapso razonable para que dentro de él se pueda desarrollar la totalidad del procedimiento legislativo al menos hasta la votación definitiva del proyecto, que es requerida por el artículo 123 constitucional. Esta conclusión se deduce no solo del común acuerdo de que el plazo se encuentra vinculado a la votación definitiva del proyecto, sino también del último comentario del diputado C., quien señala que dos años constituyen un tiempo adecuado tanto para someter el proyecto a la opinión pública, como -y aquí debe hacerse énfasis- para el estudio, análisis y votación por parte de los diputados.

    Un segundo objeto de discusión atañe a las consecuencias jurídicas del incumplimiento del plazo estatuido. En un momento, el diputado C. planteó mociones a fin de que se estableciera una sanción penal, si el plazo fuere incumplido. En dicha ocasión expresó:

    Para mí, nosotros los diputados, no tenemos ninguna, absolutamente ninguna diferencia con los otros miembros de los supremos poderes y de otros funcionarios, que tienen que cumplir con sus deberes. Lo que pasa es que nosotros somos juez y parte y no quisiéramos inculparnos, ni nosotros, ni los que vienen atrás. Pero, yo siento que hay una responsabilidad, una responsabilidad de un Parlamento, que le dice: Usted entre dos años tiene que dictar una ley. Bueno, díctela, entre dos años. Dictar la ley, no quiere decir aprobarla, tiene que decir votarla, la aprobó negativamente, la aprobó o la rechazó, la aprobó pero fue votada, fue conocida.

    Porque, yo siento que la reacción que hay, es que el monopolio de las leyes, que hoy las tiene los señores diputados, no queremos soltar ese trámite. Entonces, le negamos al pueblo la facultad de legislar, entonces, [...], para nosotros sería muy fácil, dejar ad calendas grecas, un proyecto de ley, no estamos satisfechos y creemos que debería ser de nuestra iniciativa, lo dejamos simplemente ahí. De ahí, la razón, de que se debe de sancionar a los diputados, que no cumplan con los plazos señalados, en la votación de una ley, favorable o desfavorablemente, pero la ley se conoció.

    (Diputado C., folios 390 y 391 del expediente legislativo 14.799).

    Al respecto, también se dijo:

    Segundo, el 123 constitucional, de reciente reforma, dice: ...los proyectos de ley de iniciativa popular, deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio que indica la ley, eso lo dice la Constitución, excepto los de reforma constitucional, que seguirán el trámite previsto en el 195. O sea, vean ustedes el mandato, el mandato del 123, es clarísimo, iniciativa popular deberán ser votados definitivamente, en el plazo perentorio indicado en la ley, bueno, qué pasa si no se hace la votación en ese plazo, simplemente lo ignoramos, […], no lo votamos y qué. Queda a calendas griecas, como algo más grave me parece mí, yo creo que nosotros ni siquiera lo previmos en el texto, ¿qué pasa con la caducidad de los proyectos de ley en el cuatrienio? Se mandan a archivo definitivamente o no se mandan a archivo esos proyectos de ley.

    (Diputado C., folio 493 del expediente legislativo 14.799).

    Empero, el criterio que prevaleció en la Asamblea Legislativa y que encontramos en el texto legal se desprende de la opinión de aquellos que adversaron la petición del diputado C.:

    ¿Qué es lo que queremos con la iniciativa popular? Cumplir el mandato del artículo 123, de darle un plazo perentorio, porque no el mismo plazo del cuatrienio y en lugar de morirse más bien que quede automáticamente, en el orden del día, no sé tres años y ocho meses antes, de manera que se garantice que va a ser votado, no aprobado, sino votado, que es lo que dice eso. O qué pasa si está pegado en una Comisión y si una Comisión tiene una serie de asuntos con prelación, ¿cómo trasportarlo de Comisión al Plenario? ¿qué pasa si el proyecto está abierto o inmaduro con trescientas mociones o veinte mociones las que sean? ¿cómo se solucionan esas posibilidades? A mí me parece, que eso es lo que deberíamos apuntamos para ser más eficientes y no necesariamente, poner un tipo penal, que más, no va a servir para nada. ¿Qué cumpla (sic) tendrá un Presidente de una Comisión, si el proyecto no se discutió, si no se ponían de acuerdo los miembros de la Comisión o si no hacían quórum, por ejemplo? Y si cada uno tiene una excusa, será el Presidente de una Comisión el que tendrá que ir allá.

    (Diputado M., folio 497 del expediente legislativo 14.799).

    Finalmente, a manera de conclusión, el proponente de la moción manifestó:

    Creo que nosotros, sinceramente debemos de meditar algún procedimiento para que el texto de una iniciativa popular sea votado. Votado, como le parezca a los señores diputados, pero que tiene que ser votado, porque inclusive, el prestigio del Parlamento y de nuestro Sistema está en alto riesgo, si nos dan una iniciativa popular, abrimos la Constitución Política, para que el ciudadano tenga oportunidad de presentar directamente un texto a la Asamblea Legislativa y posteriormente, la Asamblea Legislativa, simplemente, le hace el feo y no le vota el proyecto de ley.

    (Diputado C., folio 500 del expediente legislativo 14.799).

    La situación que surge en caso de que el plazo de dos años sea excedido, es decir irrespetado, debe ser analizada. El artículo 123 del texto constitucional señala que el plazo fijado por la ley es perentorio. La derivación directa de dicho adjetivo es la improrrogabilidad del plazo. En consecuencia, se colige que existe un interés del Constituyente Derivado por que el plazo legalmente establecido fuese respetado y, de esa manera, evitar que su continua prórroga llevara a contrariar la finalidad misma del plazo.

    Sin embargo, no es la única derivación lógica del articulado, pues para los suscritos también es claro que dicho plazo fue estatuido a favor de la iniciativa y de los ciudadanos que la presentaron. Como se expuso anteriormente, la intención de la ley es potenciar la participación ciudadana efectiva a través de la iniciativa popular. No menos puede decirse de la norma constitucional. Si se interpretara, por ejemplo, que el proyecto sería archivado una vez transcurrido el plazo señalado, se estaría argumentando en contra de la propia ratio legis, pues la consecuencia sería frustrar que el proyecto formulado por los ciudadanos sea conocido y votado por los diputados. Lo mismo puede decirse de una prolongación más allá del plazo estatuido -posición que es avalada por la mayoría de este Tribunal- pues ello imbuye de incertidumbre al proyecto de ley de iniciativa popular. Efectivamente, si se avala la prosecución del trámite ordinario de ley, permitiendo la discusión del proyecto en la Asamblea y la consulta a la Sala, como establece el voto de mayoría, entonces se está irrespetando el plazo constitucional e impregnando de incertidumbre al proyecto de ley, cuya votación definitiva ocurrirá en un momento indeterminado y, por ello, a todas luces contrario a la ratio iuris del plazo constitucional.

    La siguiente interrogante es qué sucede cuando el plazo constitucional expira. Al respecto, se debe advertir que el artículo 6 de la Ley Nº 8491 dispone literalmente:

    Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad.

    E., la norma estipula claramente que, si vencido el plazo de dos años, el proyecto de ley respectivo no hubiera sido votado en primer debate, este deberá ser conocido y sometido a votación en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena. Para tal efecto, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Tal inmediatez se aplica igualmente en el trámite del segundo debate, toda vez que este se debe guiar por las mismas reglas del primer debate, es decir, la votación en segundo debate debe efectuarse en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, luego que el proyecto hubiera sido votado en primer debate.

    De ello se denota plenamente que el proyecto de ley de iniciativa popular que exceda el plazo de los dos años no sigue el iter legislativo ordinario, como considera el criterio de la mayoría de esta S., sino que es sometido a un procedimiento diferente, expedito y tendiente a su votación definitiva, según la exigencia constitucional. La discusión del proyecto y, en sí, todo el iter legislativo que anhela la mayoría de esta S., debió haberse realizado durante los dos años que la Constitución Política y la Ley de Iniciativa Popular tienen previsto para ello.

    Al respecto, adviértase que de acuerdo con el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el ordinal 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuando la Asamblea Legislativa tiene un plazo constitucional o reglamentario para votar un proyecto, como ocurre en la especie, la consulta debe hacerse con la anticipación debida, y el proyecto consultado debe votarse aunque la Asamblea no haya recibido el criterio de la Sala. E., ni la consulta de constitucionalidad ni mucho menos un eventual trámite ante la Comisión de Consultas de Constitucionalidad suspende la obligación del Parlamento de votar de manera definitiva el proyecto consultado en el plazo perentorio citado.

    Dicho marco normativo, así como la inmediatez y celeridad que procura, resultan conformes con el propósito del legislador de propiciar que los proyectos de ley provenientes de la iniciativa popular efectivamente se voten en el plazo perentorio regulado en la ley.

    Por ello, consideramos los suscritos que, una vez excedido el término señalado, se entra en una situación anómala, contraria a la Constitución, pues el proyecto no cuenta con la votación definitiva, a pesar de que el texto constitucional así lo ordena. Ante este panorama, la solución dispuesta por la ley es el regreso inmediato y expedito a la normalidad constitucional. Es decir, el proyecto de ley que para ese momento debió contar con votación definitiva, deberá ser dispensado de trámites y sometido a las votaciones que estén pendientes hasta que cuente con votación definitiva. De esta forma, se garantiza el cumplimiento de la ratio legis, al compeler a la Asamblea Legislativa al conocimiento y votación del proyecto, procurando que la iniciativa popular sea tomada en consideración.

    Por demás está decir que el control de constitucionalidad de esta Sala puede ser realizado a posteriori. Es decir, en el sub examine, la consulta facultativa a la Sala no es un trámite indispensable del proyecto de ley; nada impide que este Tribunal, por la vía del control posterior, conozca los reclamos de constitucionalidad que surjan con motivo de la aprobación del proyecto de marras.

    3.- Sobre el conteo del plazo establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular.

    Una manifestación más del interés que existe por que los proyectos de ley sean votados definitivamente en el plazo legal fijado en la Ley de Iniciativa Popular, se explicita en el conteo del plazo que contempla dicha ley.

    Este conteo inicia a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo recibe el proyecto (artículo 6). No debe equipararse este momento a la recepción de la iniciativa establecida en el artículo 2 de la Ley, sino al traslado del proyecto que efectúa el Tribunal Supremo de Elecciones tras haber revisado las firmas y el porcentaje requerido, según el artículo 4. Una interpretación que partiese del momento de presentación del artículo 2 causaría incertidumbre en el conteo del plazo ya que, en caso de que el Tribunal Supremo de Elecciones determinara que se ha irrespetado el porcentaje de firmas necesarias, otorgaría un plazo improrrogable de 90 días para que se cumpliera con el faltante (artículo 4), lo que afectaría notoriamente el plazo de discusión que tendría la Asamblea Legislativa.

    Estimamos los suscritos que una interpretación semejante es asistemática, no solo en virtud del argumento anterior, sino en vista del método de computar el plazo de dos años. En efecto, si bien el artículo 6 establece un plazo de dos años para la votación definitiva del proyecto, no se trata de dos años calendario, toda vez que su conteo se suspende durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, en caso de que el proyecto no sea convocado por el Poder Ejecutivo. Lo que se procura con esto es que los dos años sirvan para el conocimiento efectivo del proyecto y, de esta manera, que el plazo sea razonable para el cumplimiento de la totalidad del trámite legislativo al menos hasta la votación definitiva del mismo.

    4.- Sobre el cómputo de dicho plazo en el proyecto de ley 17.742.

    Atendiendo a los parámetros supra señalados, los suscritos realizamos un conteo del plazo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular para el caso del proyecto de ley 17.742, sometido a consulta.

    En el transcurso de este proceso, la Sala solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa, como prueba para mejor resolver, un desglose del trámite legislativo y el conteo del plazo de los dos años aplicado al proyecto de ley consultado. A continuación se hace una transcripción literal del desglose aportado:

    a. Legislatura de Mayo de 2010 a Mayo de 2011 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2010 7 días Fecha de inicio 25-05-2010 Período de sesiones ordinarias Junio 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2010 26 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 5 días, sea del 12 al 16 de julio.

    Agosto 2010 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2010 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2010 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2011 22 días Se convocó a sesiones extraordinarias el proyecto a partir del 10 de marzo de 2010 Abril 2011 27 días El proyecto estaba convocado a sesiones extraordinarias, pero se aprobó un receso de 3 días del 18 de abril al 20 de abril de 2011, lo que se descuentan esos 3 días a los 30 de abril.

    TOTAL 203 DIAS Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley: 203 días Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley: 527 b. Legislatura de Mayo de 2011 a Mayo de 2012 MES D. CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2011 31 días Período de sesiones ordinarias Junio 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2011 27 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 4 días, sea del 11 al 14 de julio.

    Agosto 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2011 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Abril 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias TOTAL 178 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011 y 2011-2012, 381 días.

    Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley: 349 c. Legislatura de Mayo de 2012 a Mayo de 2013 MES D. CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2012 31 días Período de sesiones ordinarias Junio 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2012 22 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 9 días, sea del 09 al 19 de julio, por lo que se procedió a restarlos.

    Agosto 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2012 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Abril 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias TOTAL 174 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011, 2011-2012 y 2012-2013 555 días.

    Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley, 177 d.

    Legislatura de Mayo de 2013 a Mayo de 2014 MES D. CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2013 30 días Receso 2 de mayo Junio 2013 29 días Receso 3 de junio Julio 2013 21 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 10 días, sea del 08 al 19 de julio.

    Agosto 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2013 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2013 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2013 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2013 1 días El proyecto fue convocado en sesiones extraordinarias, el 11 de diciembre y fue desconvocado el 12 de diciembre Enero 2014 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2014 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2014 5 días El proyecto fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias, el 19 de marzo y fue desconvocado el 20 de marzo.

    Nuevamente fue convocado el 25 de marzo hasta su votación final TOTAL 177 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011, 2011-2012 2012-2013 y 2013-2014, es de 730 días P. vencido el 28 de marzo de 2014.

    En el oficio aportado por la Presidenta en ejercicio de la Asamblea Legislativa se realiza un detalle de los días de trámite del proyecto citado para concluir que el plazo de los dos años venció el 28 de marzo de 2014. Esta misma fecha fue aceptada en su momento oportuno por el Presidente de la Asamblea Legislativa quien, consecuentemente, emite una resolución en la sesión Nº 148 del 31 de marzo de 2014 para que se conozca y vote el proyecto 17.742.

    Ahora bien, los firmantes observamos un error de cálculo en la sumatoria de días realizada por la Asamblea Legislativa. Según el desglose aportado, en la legislatura de mayo de 2011 a mayo de 2012, la Asamblea contabilizó 178 días. Sin embargo, tras sumar los rubros de esa legislatura se llega al resultado de 179 días, correspondientes a 31 días de mayo, 30 días de junio, 27 días de julio, 30 días de agosto, 31 días de octubre, y 30 días de noviembre, todos de 2011.

    Por otro lado, al realizar la sumatoria de los días totales transcurridos por periodo legislativo (y haciendo la corrección del párrafo anterior; es decir, la sumatoria de 203, 179, 174 y 177), se obtiene 733 días. Es decir, existe otro error en el cálculo, pues hasta este momento, se tendría que el plazo en realidad habría vencido 3 días antes de lo señalado por la Asamblea Legislativa.

    Sin embargo, es menester hacer una corrección más. Los suscritos observamos un yerro en el conteo de los recesos legislativos. Efectivamente, tras analizar el desglose realizado por la Asamblea Legislativa, se comprueba que durante los recesos legislativos de julio de 2012 y 2013, se contabilizaron como parte de dichos recesos (y por lo tanto, como días no incluidos en el conteo del plazo) un total de 9 días para julio de 2012 y de 10 días para julio de 2013. No obstante, el primer receso mencionado ocurrió del 9 al 19 de julio de 2012, por lo que en realidad transcurrieron 11 días en receso; en el caso del segundo receso, del 8 al 19 de julio de 2013, la Sala contabiliza 12 días de receso. Al respecto, estimamos que los días de receso deben ser contados según la propia declaratoria de receso y, en caso de que haya un día no hábil en él, este debe incluirse como parte del receso y agregarse a la suspensión del cómputo del plazo, según el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular. Esta corrección conlleva un aumento de 4 días (2 por cada receso) en el conteo del plazo del proyecto de ley. La diferencia entre los 3 días que deben restarse y los 4 que deben agregarse al plazo es de un día. E., el plazo para la votación definitiva finalizó el 29 de marzo de 2014.

    Es un hecho indiscutible y de vital importancia en el juicio realizado por los suscritos, que el plazo perentorio de dos años para la votación definitiva del proyecto de marras haya fenecido con anterioridad a la interposición de la consulta de constitucionalidad admitida, ocurrida el 22 de abril de 2014. Igualmente, resulta esencial que, con posterioridad al 29 de marzo, la Asamblea Legislativa no haya proseguido de forma inmediata y expedita con el trámite legislativo y, en particular, con la votación definitiva del proyecto, como debía hacerlo, teniendo plazo para hacerlo antes de la presentación de las consultas.

    5.- Sobre el momento de interposición de las consultas facultativas de constitucionalidad y el sub examine.

    El artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala:

    ARTICULO 98. Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes, deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en tercero.

    No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, y el proyecto se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala.

    En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.

    (El subrayado es agregado).

    En igual sentido, el numeral 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa estatuye:

    ARTICULO 143.- Trámite de las consultas de constitucionalidad … 3.- No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, a partir del momento en que la Comisión encargada de estudiarlo haya aprobado el dictamen o dictámenes correspondientes. En este caso, la Asamblea Legislativa votará el proyecto aunque no se haya recibido el dictamen, así como cuando la Sala incumpliere con el plazo legal para evacuar la consulta preceptiva.

    (El subrayado es agregado).

    Uno de los objetivos de los artículos citados consiste en potenciar la función de control previo de constitucionalidad de proyectos de ley que realiza la Sala. En ese sentido, para los proyectos de ley en general, se observa que la consulta deberá ser interpuesta antes de la aprobación definitiva del proyecto. El propósito de la norma es posibilitar que la resolución que emita la Sala sea oportuna en el tiempo -de ahí también el plazo de un mes otorgado por el artículo 101 de la citada ley- y, de esa manera, pueda ser conocida por los legisladores y tener incidencia en el proyecto de ley.

    La Sala ha manifestado al respecto:

    En la consulta facultativa de constitucionalidad -como ésta- lo que se persigue es que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala Constitucional acerca de la conformidad o no del texto del proyecto con la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta fundamental. En síntesis, puede decirse que únicamente se trata de observaciones no vinculantes -con la excepción que hace la ley en caso de que se establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado- tendentes a orientar al legislador en una determinada dirección o, incluso, a impulsarle a que siga la orientación que se indique -si se hizo alguna-. Es, según la doctrina, un caso típico de control previo de constitucionalidad.

    (Resolución 2000-8750 de las 14:53 horas del 4 de octubre de 2000).

    En el caso particular de los proyectos sometidos a un plazo constitucional o reglamentario para su votación, como es el caso de marras, por disposición del artículo 123 de la Constitución, la Sala ha interpretado el segundo párrafo del artículo 98 en el sentido de que el proyecto podrá ser sometido a consulta aun antes de su aprobación en primer debate:

    “La presente consulta fue efectuada por diez diputados de la Asamblea Legislativa respecto de un proyecto actualmente en discusión. Si bien la misma fue efectuada antes de la aprobación en primer debate del presente proyecto de ley (ver folio 368 del expediente legislativo), según ordena el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta S. ha interpretado en anteriores ocasiones que, en tratándose de proyectos sometidos a plazo, como lo son las iniciativas que buscan aprobar o modificar el Presupuesto de la República (artículos 178 de la Constitución Política, 178 y 180 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), es aplicable la posibilidad dada por el párrafo segundo del citado numeral 98 de la Ley de rito, según la cual la consulta en estos casos puede ser formulada “con la anticipación debida”, a efecto de evitar que la consulta llegue a ser evacuada una vez vencido el plazo del proyecto, o luego de su aprobación definitiva. (Ver en ese sentido las sentencias números 1716-90, de las quince horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa, y 2000-10136, de las nueve horas del diecisiete de noviembre del dos mil) En consecuencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 96 inciso b) y 98 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible en este momento.” (Resolución 2003-2743 de las 14:30 horas del 3 de abril de 2003, reiterada en la resolución 2011-15968 de las 15:30 horas del 23 de noviembre de 2011).

    La finalidad de esta norma es doble. Por un lado, se pretende, en consonancia con el resto del artículo, que el proyecto sea sometido al conocimiento de la Sala antes de su aprobación definitiva, a efectos de que su pronunciamiento sea tomado en cuenta por los legisladores. De ahí que la consulta deba ser realizada con la “anticipación debida”. Consideramos los suscritos que, en consonancia con lo anterior, corresponderá a la Sala determinar, caso por caso y en atención al expediente legislativo y la amplitud de la consulta, si dicho requisito se cumple. Por el otro, el párrafo procura el respeto del plazo de relevancia constitucional establecido para la votación del proyecto, de manera que este “…se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala”. Es decir, la ausencia de un pronunciamiento de la Sala no debe servir de pretexto para irrespetar el plazo de votación, pues ello redundaría en la creación de una situación contraria al orden normativo.

    El examen de la admisibilidad de la consulta planteada debe ser realizado con base en los criterios anteriormente expuestos.

    Ha quedado establecido que ella fue planteada con posterioridad al cumplimiento del plazo constitucional fijado para la votación definitiva del proyecto de ley. Incluso, luego de la expiración del plazo, existió tiempo suficiente para que el proyecto fuera definitivamente votado. Como ya se expuso, el incumplimiento del plazo establecido por la Ley de Iniciativa Popular significa ingresar a un estado anómalo, pues se extraña la votación definitiva que debió haber acontecido para ese momento, según lo prescrito por el artículo 123 de la Constitución. La inobservancia de ese plazo tiene la consecuencia jurídica estatuida en el artículo 6 de esa ley, es decir, el retorno expedito al estado exigido por la norma fundamental. Como se esclareció previamente, el plazo constitucional fue fijado en beneficio de la participación ciudadana efectiva, lo que lleva a compeler al legislador al conocimiento de los proyectos de ley presentados por iniciativa popular.

    Así las cosas, admitir para su conocimiento vía consulta de constitucionalidad facultativa un proyecto de iniciativa popular cuyo plazo constitucional para la votación definitiva ha expirado, constituye un despropósito que atenta contra la ratio iuris de la ley y la Constitución Política, amén de que desnaturaliza su objetivo -proporcionar a los ciudadanos un mecanismo para que los proyectos de su iniciativa sean conocidos y votados en forma definitiva por los legisladores en un plazo perentorio determinado-, ya que se constituiría precisamente en un obstáculo para su consecución y en una instancia más que podría entorpecer la necesidad imperiosa, ordenada por el numeral 123 de la Constitución Política, de que recaiga votación definitiva sobre el proyecto.

    La intención del legislador es que la totalidad del trámite legislativo hasta la votación definitiva, incluyendo la consulta facultativa de constitucionalidad, se realice en el plazo perentorio de los dos años. Nótese que el artículo 6 de la citada ley permite entrever que la consulta de constitucionalidad debe ser interpuesta dentro de ese plazo, al señalar in fine que las mismas reglas (dispensa de trámite) serán también aplicables “…al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad”. Es decir, tanto la consulta facultativa de constitucionalidad como un eventual informe de dicha Comisión derivado de la sentencia emitida luego de una consulta, se contempla como parte del trámite que debe cumplirse en el plazo de dos años, y, si ha vencido tal plazo, emerge entonces la obligación del Plenario de proceder a votarlo definitivamente y de modo inmediato.

    La consulta planteada también contraviene los propósitos de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según lo expresado. En primer lugar, la consulta llega cuando el plazo constitucional ha expirado, por lo que se extraña la “anticipación debida” que permite a la Sala entrar en conocimiento del proyecto. En segundo lugar, la ratio iuris del párrafo segundo del artículo 98 de esa ley es procurar el respeto de los plazos constitucionales y reglamentarios. Dicho plazo, como se ha reiterado, expiró el 29 de marzo de 2014, por lo que tampoco se respeta dicho propósito.

    No escapa a los suscritos el hecho de que, mediante sentencia 2012-15840 de las 16:00 horas del 7 de noviembre de 2012, se resolvió la consulta legislativa facultativa relacionada con la Ley de Conservación de Vida Silvestre (expediente legislativo Nº 17054) y que, en dicha ocasión, el plazo constitucional para la votación de la iniciativa popular había vencido antes de la formulación de la consulta; concretamente, el citado plazo había expirado el 27 de setiembre de 2012 (dato consignado en la sentencia supra citada), el proyecto fue aprobado en primer debate el 2 de octubre de 2012 y la consulta fue planteada el 4 de octubre de 2012.

    Observando el trámite posterior de dicho expediente, se tiene que el proyecto fue votado en segundo debate el 10 de diciembre de 2012 (Alcance 92 a La Gaceta 95 de 20 mayo de 2013) y que, en el fondo, la consulta presentada a este Tribunal contribuyó a una dilación de aproximadamente un mes en la tramitación del proyecto. Una situación similar está ocurriendo en el caso sub examine pues, según se observa en las copias del expediente, a folio 4757, la discusión del proyecto consultado fue suspendida hasta que la Sala resuelva esta consulta. Es decir, el mecanismo de consulta constitucional se ha convertido en una forma de vulnerar el plazo perentorio constitucional y atrasar la tramitación de un proyecto que, para este momento, ya debería haber sido votado en segundo debate, según disposición expresa de la Constitución Política. Un actuar semejante es intolerable, pues innegablemente está atentando en contra de los fines mismos del establecimiento de un plazo perentorio de relevancia constitucional.

    Además, consideramos los firmantes que el voto 2012-15840, citado en el voto de mayoría, contradice los mismos argumentos que defienden la mayoría. Efectivamente, en dicha ocasión se resolvió que era constitucional limitar el derecho de enmienda de los diputados, con el fin de respetar el plazo constitucional de la iniciativa popular. Ello se observa si se hace una transcripción integral del acápite respectivo:

    “b) Sobre la violación del derecho de enmienda y de aprobación del proyecto en primer debate fuera del plazo.

    En segundo término, los Diputados cuestionan que se vieron materialmente imposibilitados para estudiar el proyecto en cuestión y hacerle propuestas de cambio a la última versión del proyecto que fue sometido a discusión en el plenario, en virtud de que el plazo constitucional del expediente había caducado. Al respecto por tratarse de un proyecto de iniciativa popular tiene particular interés lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley No. 8491 del tres de abril del 2006, el cual indica que: “Los proyectos de iniciativa popular deberá ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la Constitución Política. El cómputo del plazo iniciará a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo reciba el proyecto, y se suspenderá durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecutivo. Si vencido ese plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultad de Constitucionalidad” (Lo subrayado no corresponde al original). En el caso en concreto, el plazo perentorio de dos años para la votación del proyecto No. 17054 en su trámite de primer debate se cumplió el veintisiete de septiembre del 2012. Por tal motivo, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una resolución ante el vacío normativo existente en relación con el procedimiento que se debe seguir para conocer los proyectos de ley de iniciativa popular a los cuáles se le ha vencido el plazo para ser votado en el Plenario y acordó someterlo a votación en la sesión del 1 de octubre pasado, en la cuál se rompió el quórum, motivo por el cual el proyecto fue conocido y aprobado en la sesión inmediata después, la cuál se llevó a cabo el 2 de octubre, sin que ello conlleve un vicio formal en el procedimiento. Nótese que el procedimiento mencionado, se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular el cuál dispone que si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites y deberá ser sometida a votación en primer debate ante el Plenario. En virtud de lo anterior, esta S. no aprecia que con ello se haya vulnerado el derecho de enmienda que invalide el trámite del presente proyecto de ley, en virtud de que existía un plazo legal establecido por el propio legislador que debía ser respetado para su votación ante el Plenario. Existe una lógica limitación al derecho de enmienda, no solo por la previsión de un plazo perentorio, sino que el hecho que sea un proyecto de iniciativa popular justifica un límite que permita discutir y tramitar un proyecto que posee un calificado origen democrático.” (La negrita antecedente es agregada) Nótese que la lectura integral del voto transcrito más bien ratifica la posición que asumimos los suscritos Magistrados en nuestro voto de minoría, y más bien contraría la tesis de la mayoría en esta sentencia, la cual afirma que la discusión del proyecto de ley puede continuar aun cuando haya fenecido el plazo constitucional. A manera de ejemplo, la conclusión del considerando III señala “En consecuencia, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de favorecer la discusión del proyecto, una vez trascurrido el plazo, aún y cuando, la iniciativa no hubiera sido dictaminada…” (El subrayado es agregado) En conclusión, estimamos que es improcedente que este Tribunal se aboque al conocimiento de la consulta interpuesta en este procedimiento, pues ello representaría avalar el irrespeto a los plazos constitucionalmente establecidos y transgredir, con ello, los objetivos que deben cumplir los institutos jurídicos de la iniciativa popular y la consulta constitucional. En virtud de lo expuesto, salvamos el voto y declaramos inevacuable la consulta, al no haber sido formuladas con la antelación debida VII.- Sobre el vicio de procedimiento de los artículos 29 y 30 por carecer de estudios técnicos o científicos que den sustento a la reducción de la superficie de las áreas de protección y violación del artículo 50 Constitucional (Mayoría Redacta el Magistrado Cruz Castro).

    Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta S. ha resuelto en anteriores oportunidades, en los votos números 2012-13367 y 2009-1056. Particularmente en esta última, esta S. manifestó lo siguiente:

    “(…) principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: ‘…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: ‘Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.’ (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.

    ‘se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) Adoptando como referencia la postura anterior, no cabe duda que todos aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales concretamente los artículos 29, 30 y el transitorio XI.

    Del examen que se hace del artículo 29.a) del proyecto consultado, conforme el cuadro adjunto, se observa una reducción de áreas respecto de la situación actual. Lo anterior, sin que conste estudio ni criterio técnico al respecto, lo cual supone una inconstitucionalidad, en los términos establecidos.

    Art.29.a) Art. 31 Ley de Aguas y 33 Ley Forestal Proyecto ORIGINAL (art.34) Art.29.a) del Proyecto FINAL Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación; a) Las tierras que circunden los sitios de Captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; Artículo 33.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

  2. Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.

    ARTÍCULO 34.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

    … c) Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, definidas por el área equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

    Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

  3. Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, cuando se destinen al abastecimiento poblacional, definidas por el área equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir de la naciente como punto de referencia.

    Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

    Se podrá ampliar la extensión y modificar la ubicación y distribución de esta área en el campo cuando medie un estudio técnico fundamentado que lo justifique.

    Esto será de aplicación en zona rural y urbana.

    ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

  4. El área que bordee los manantiales permanentes, definida en un radio de veinte metros (20m) de modo horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

    Además del área anterior, será área de protección la comprendida por un semicírculo definido por un radio de doscientos metros (200m) y un ángulo de cuarenta y cinco grados (45°), con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial.

    Estas áreas se describen en el diagrama siguiente:

    Del cuadro anterior se deduce una situación actual de 200 mts de radio y 100 mts de modo horizontal, que con la redacción final del proyecto pasan a 200 mts de radio y 20 mts de modo horizontal. Implicando esto último, una evidente reducción.

    Art.29.c Proyecto ORIGINAL (art.34) Art.29.c) del Proyecto FINAL ARTÍCULO 34.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

    (…) c) Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, definidas por el área equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

    Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

  5. Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, cuando se destinen al abastecimiento poblacional, definidas por el área equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir de la naciente como punto de referencia.

    Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

    Se podrá ampliar la extensión y modificar la ubicación y distribución de esta área en el campo cuando medie un estudio técnico fundamentado que lo justifique.

    Esto será de aplicación en zona rural y urbana.

    ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

    (…) · Cuando los manantiales sean de flujo intermitente y la DINA haya definido, mediante resolución, su importancia para el aprovechamiento o la protección, en términos de cantidad, calidad y disponibilidad en el tiempo, se establecerá técnicamente un área de protección para estos cuerpos de agua que no será mayor a las establecidas en el inciso a) de este artículo. Antes de emitir la resolución, la DINA dará audiencia a los interesados por los medios pertinentes. Si este tipo de manantiales se localizan en terrenos de producción agropecuaria, previo al dictado de la resolución a que se refiere este inciso, la DINA consultará al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Dicho Ministerio estará obligado a rendir su criterio en el plazo de treinta días hábiles.

    Del cuadro anterior se deduce una situación actual que no distingue entre manantiales de flujo intermitente o permanente, que con la redacción final del proyecto se pasa a proteger únicamente a los manantiales de flujo intermitente. Dejando desprotegidos a los de flujo permanente e implicando con ello una evidente reducción en los flujos protegidos. Art.29.d) Art. 33 Ley Forestal Proyecto ORIGINAL Art.29.d) del Proyecto Artículo 33.- Areas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

    … b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.

    … ARTÍCULO 34.-Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

    … e) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidos horizontalmente a ambos lados en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, permanentes, si el terreno es plano y si el terreno es quebrado la franja será de cincuenta metros.

    Cuando el terreno colindante tenga una pendiente promedio superior al cuarenta por ciento (40%), el área de protección será la franja equivalente a la hipotenusa resultante de la medición horizontal de cincuenta metros a partir de la ribera.

    Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe una corriente intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento, se deberá respetar la respectiva área de protección.

    ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

    … · Cuando los ríos, las quebradas o los arroyos sean de flujo intermitente se establecerá una distancia de protección mínima de cinco metros (5m). En los casos en que por su importancia para el aprovechamiento o vulnerabilidad sea necesaria una protección mayor, la DINA establecerá, mediante resolución fundada, un área de protección mayor para estos cuerpos de agua, la cual no podrá superar la establecida en el inciso b) de este artículo.

    Del cuadro anterior se deduce una situación actual de 15 mts en zona rural y 10 mts en zona urbana, que con la redacción final del proyecto pasan a 5 mts de radio. Implicando una evidente reducción.

    Art.29.e) Art. 33 Ley Forestal Proyecto ORIGINAL Art.29.e) del Proyecto Artículo 33.- Areas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

    … c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.

    … ARTÍCULO 34.-Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

    … f) Un área de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y lagunas naturales y quince metros en caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado.

    Esta disposición no modifica las regulaciones contenidas en la Ley de la zona marítimo terrestre, L.N.° 6043, de 2 de marzo de 1977.

    ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

    … · Una franja de cincuenta metros (50m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y las lagunas naturales, y de quince metros (15m) en el caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado. Esta restricción aplicará únicamente para aquellos embalses cuyo uso es público. En todos los casos, mediante plan regulador, plan de manejo o mediante autorización del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá disminuirse el área de protección para el desarrollo de construcciones y actividades de bajo impacto. Esta disposición no modifica las regulaciones contenidas en la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977.

    Del cuadro anterior se deduce una situación actual de 50 m, que con la redacción final del proyecto pasan a 50 m y 15 m en el caso de embalses artificiales. Implicando esto último una reducción en la protección al distinguir donde antes no se distinguía.

    Art.29.f) Proyecto ORIGINAL Art.29.f) del Proyecto ARTÍCULO 34.-Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

    … h) Un área de veinte metros medidos horizontalmente a partir de la ribera de los humedales tales como manglares, pantanos, turberas, esteros, entre otros.

    ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

    … · Una franja de veinte metros (20m) medidos horizontalmente a partir de la ribera de los humedales tales como manglares, pantanos, turberas y esteros. Se exceptúan de esta limitación las construcciones en las ciudades, las zonas urbanizadas y en aquellas zonas o áreas donde se hayan autorizado, desarrollado, instalado o construido caminos, calles u otra infraestructura de uso o servicio público.

    Del cuadro anterior se deduce una situación en el proyecto original de 20 m, que con la redacción final del proyecto aunque conserva los 20 m realiza una excepción que en el proyecto original no estaba, y que implica evidentemente una reducción en la protección.

    Conforme la exposición de motivos de este proyecto se indica que: “Este proyecto tiene como objetivo fundamental dotar al país de un instrumento legal moderno que permita realizar una gestión integrada del recurso hídrico, garantizando así el derecho humano de acceso al agua potable en cantidad y calidad para las presentes y futuras generaciones.” Asimismo que, “se reitera el principio de que el agua es un bien de dominio público” , por lo tanto, toda reducción de áreas de protección que implique una regresión en la protección del agua como bien de dominio público, además de una violación constitucional al derecho al ambiente, supone una violación de procedimiento, por ausencia de criterios técnicos o científicos que sustenten la reducción de la superficie de las áreas de protección establecidas.

    Adoptando como referencia la postura anterior, aquellas normas en que hay reducción de áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos, entre estos el artículo 30 por estar directamente ligado al 29 supra citado, deben analizarse bajo la misma premisa, por lo que también deviene inconstitucional.

    V. I. I.- Sobre la derogación de art. 31 de Ley de Aguas (Mayoría redacta el Magistrado Cruz Castro).

    Los consultantes consideran que el artículo 128.a) del proyecto, al derogar la Ley de Aguas, concretamente el artículo 31, está violentando el principio de no regresión en materia ambiental y la tutela de bienes demaniales. Indican que el artículo 31 de la Ley de Aguas creó áreas de reserva de dominio a favor de la Nación para la protección de las fuentes de agua, y que sin justificación técnica alguna, el artículo 128.a) del Proyecto derogó toda la Ley de Aguas. Además, sin sustituir el contenido de esta norma en otra parte del articulado del proyecto. Indicando que ello es un acto encubierto de desafectación del dominio público. Al respecto, conviene recordar lo que actualmente dispone el art.31 de la Ley de Aguas:

    Ley de Aguas. Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación: a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas.

    Respecto de este extremo, ciertamente se constata que el proyecto, desde su versión de origen, deroga toda la Ley de Aguas. Sin embargo, como verificar si lo que establecía el art. 31 de la Ley de Aguas fue en efecto obviado en el proyecto, o si por el contrario fue retomado en otras normas, implica un examen de todo el proyecto, más allá de lo consultado, esta S. omite pronunciamiento al respecto. Máxime que se observa, solo a modo de ejemplo, que algunas de las siguientes normas contienen disposiciones similares a la que se deroga:

    ARTÍCULO 4.- Bienes integrantes del dominio público Las aguas y sus fuerzas asociadas, así como los cauces o vasos que las contengan, son de dominio público. Además, forman parte del dominio público los canales artificiales de drenaje y canales de aprovechamiento, únicamente cuando estos sean utilizados en beneficio público colectivo y no en beneficio de un grupo o una persona en particular. Asimismo, integran el dominio público todos los terrenos ya formados o que se formen en los cauces por la dinámica natural de las aguas.

    ARTÍCULO 28.- Objeto de las áreas de protección Las áreas de protección tienen como objeto la conservación, recuperación y sostenibilidad en términos de cantidad y calidad de los cuerpos de agua y sus cauces, así como del acuífero y la recarga y descarga de aguas subterráneas. Se constituye en una acción prioritaria y estratégica en la gestión integrada del recurso hídrico.

    ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica.

    Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

    a) “El área que bordee los manantiales permanentes, definida en un radio de veinte metros (20m) de modo horizontal a partir del manantial como punto de referencia…” “..Además del área anterior, será área de protección la comprendida por un semicírculo definido por un radio de doscientos metros (200m) y un ángulo de cuarenta y cinco grados (45°), con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial...” b) Cuando el terreno colindante tenga una pendiente inferior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será una franja de quince metros (15m) en zona rural y de diez metros (10m) en zona urbana, medidos lineal y horizontalmente a ambos lados en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, de flujos permanentes. Cuando el terreno colindante tenga una pendiente igual o superior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será la franja equivalente a la hipotenusa resultante de la medición horizontal de cincuenta metros (50m) a partir de la ribera.

    c) Cuando los manantiales sean de flujo intermitente y la DINA haya definido, mediante resolución, su importancia para el aprovechamiento o la protección, en términos de cantidad, calidad y disponibilidad en el tiempo, se establecerá técnicamente un área de protección para estos cuerpos de agua que no será mayor a las establecidas en el inciso a) de este artículo. Antes de emitir la resolución, la DINA dará audiencia a los interesados por los medios pertinentes. Si este tipo de manantiales se localizan en terrenos de producción agropecuaria, previo al dictado de la resolución a que se refiere este inciso, la DINA consultará al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Dicho Ministerio estará obligado a rendir su criterio en el plazo de treinta días hábiles d) Cuando los ríos, las quebradas o los arroyos sean de flujo intermitente se establecerá una distancia de protección mínima de cinco metros (5m). En los casos en que por su importancia para el aprovechamiento o vulnerabilidad sea necesaria una protección mayor, la DINA establecerá, mediante resolución fundada, un área de protección mayor para estos cuerpos de agua, la cual no podrá superar la establecida en el inciso b) de este artículo.

    e) Una franja de cincuenta metros (50m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y las lagunas naturales, y de quince metros (15m) en el caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado. Esta restricción aplicará únicamente para aquellos embalses cuyo uso es público. En todos los casos, mediante plan regulador, plan de manejo o mediante autorización del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá disminuirse el área de protección para el desarrollo de construcciones y actividades de bajo impacto. Esta disposición no modifica las regulaciones contenidas en la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977.

    f) Una franja de veinte metros (20m) medidos horizontalmente a partir de la ribera de los humedales tales como manglares, pantanos, turberas y esteros. Se exceptúan de esta limitación las construcciones en las ciudades, las zonas urbanizadas y en aquellas zonas o áreas donde se hayan autorizado, desarrollado, instalado o construido caminos, calles u otra infraestructura de uso o servicio público.

    Los terrenos que resulten incluidos en las áreas de protección dispuestas en el presente artículo no modificarán la titularidad, mantendrán el régimen privado o estatal de la propiedad con las limitaciones establecidas en la presente ley.

    En todos los casos, se respetarán los alineamientos otorgados por las autoridades correspondientes con anterioridad a la presente ley.

    Los propietarios y los poseedores privados de los inmuebles donde se ubiquen estas áreas deberán colaborar y permitir a los funcionarios designados, y debidamente identificados de la DINA, su libre acceso a estas áreas, con el fin de que practiquen las inspecciones y los estudios que correspondan.

    Los alineamientos respectivos serán realizados por la DINA con base en la presente ley y siguiendo la ciencia y técnica correspondientes.

    ARTÍCULO 30.- Áreas de protección de manantiales para uso poblacional Cuando un manantial de flujo permanente se destine al abastecimiento de poblaciones por parte de un ente prestatario de servicio público y sea inscrito en el registro, mediando resolución razonada en su importancia, en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento, que justifica una mayor protección, la DINA podrá variar el área de protección a partir de los doscientos metros (200m) del área de captura del manantial, con base en estudios técnicos y considerando, además, al menos criterios de tiempo de flujo horizontal, distancia de flujo horizontal, persistencia, toxicidad y dilución de contaminantes, así como el tipo de acuífero.

    Se deberá indemnizar al propietario por la extensión de terreno que exceda el área que resulte de la aplicación de lo indicado en el inciso a) del artículo 29. Corresponde el pago de la indemnización al ente prestatario del servicio público a favor del cual se encuentre inscrito el manantial a proteger.

    La resolución que dicte la DINA, incrementando el área de protección, podrá ser objeto de los recursos ordinarios de revocatoria y de apelación. El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a la notificación del acto administrativo objeto de la impugnación. Una vez resuelto, se contará con un plazo de cinco días hábiles adicionales para interponer el respectivo recurso de apelación. No obstante, el recurso de apelación podrá interponerse de forma concomitante con el recurso de revocatoria.

    El recurso de apelación será resuelto por el ministro de Ambiente y Energía, quien dará por agotada la vía administrativa.

    ARTÍCULO 31.- Regulación de las áreas de protección. Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29 y 30 de esta ley, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la DINA. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas serán realizados por la DINA con base en estudios técnicos.

    ARTÍCULO 32 .- Reposición de la cobertura en las áreas de protección. Todo propietario o poseedor de terrenos en los que se encuentren cuerpos de agua o colinden con estos y que haya sido eliminada la cobertura arbórea y el sotobosque en las áreas de protección, deberá reforestar utilizando especies nativas o permitir la regeneración natural de estas áreas. Para ello, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) podrá destinar recursos para el pago por servicios ambientales en estas áreas.

    ARTÍCULO 33 .- Área operacional del pozo. Se debe guardar una distancia de retiro sanitario de operación del pozo hasta de diez metros (10m) de radio, entendida esta como la distancia inmediata al pozo para brindar seguridad y protección a este y permitir el acceso a la operación y el mantenimiento del sistema. En estas áreas no se permitirán aquellas actividades humanas que puedan contaminar directamente las aguas subterráneas a través del pozo.

    ARTÍCULO 34.- Protección de acuíferos Cuando existan estudios de vulnerabilidad de un acuífero de importancia social, ambiental y económica, efectuados por la DINA, que justifiquen su protección, el Ministerio de Ambiente y Energía, mediante decreto ejecutivo, deberá declarar la protección de este regulando las actividades permitidas en las respectivas zonas de recarga y descarga. Su delimitación, manejo y protección seguirán las reglas de la ciencia y la técnica referentes al establecimiento de una categorización según su vulnerabilidad a la afectación del agua. Dicha categorización será definida vía reglamento.

    ARTÍCULO 35.- Protección absoluta de acuíferos El Ministerio de Ambiente y Energía, mediante decreto ejecutivo, podrá declarar áreas de protección absoluta aquellas áreas de recarga o descarga acuífera o fracción de ellas, necesarias para asegurar y garantizar el suministro de agua para el consumo humano actual o futuro. La declaración del área de protección absoluta requiere la expropiación correspondiente, salvo que el propietario, voluntariamente, se someta a un régimen de protección absoluta. Esta declaración requiere el estudio técnico que realice la DINA para determinar el cumplimiento del objetivo de la declaración. La administración de estas áreas estará a cargo de la entidad pública que le corresponda la prestación del servicio público con el agua del acuífero a proteger, en función de la finalidad a la que se destine dicha área, en coordinación con la DINA.

    Los ministerios de Salud, y Agricultura y Ganadería remitirán su criterio al Ministerio de Ambiente y Energía, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la recepción de la propuesta realizada por la DINA, de conformidad con el inciso m) del artículo 8 de la presente ley.

    Así entonces, conforme a algunas normas citadas, el proyecto consultado ha dispuesto un marco de regulación y protección, en diferentes numerales, que podrían ser considerados más amplios que el artículo 31 de la Ley de Aguas, o que en todo caso, su análisis excede las competencias de esta Sala, por no haber sido expresamente detallado en la consulta.Por ello, no se puede constatar que el art.128.a del proyecto violente el principio de no regresión en materia ambiental. Sin embargo, a pesar de esta imposibilidad de orden formal que impide pronunciarse sobre un tema de tanta relevancia, subsiste la duda sobra una definición tutelar tan importante como la que contiene el artículo 31 de la ley de aguas derogada. Debería existir certeza sobre el motivo por el que se deroga una norma de tanta trascendencia. Un procedimiento de vocación tan democrática y de participación ciudadana como el se hizo con una nueva regulación sobre las aguas, no puede transformarse, eventualmente, en un instrumento que debilite el marco jurídico de protección de un derecho tan relevante como el derecho al agua.

    I X .- Sobre el Transitorio XI y la violación del principio de tutela del dominio público y no regresión en materia ambiental (Mayoría redacta la Magistrada H.L..- Los consultantes cuestionan que dicha disposición es tan confusa que permite a cualquier persona justificar la ocupación del terreno, dentro de una zona de protección hídrica, sin necesidad de tener que justificar su legalidad mediante estudios técnicos y probatorios. Además, cuestiona que dicha disposición es confusa, porque por un lado autoriza la utilización de las áreas de protección y por otro lado establece que no lo pueden hacer si dicha utilización es contraria a la Ley Forestal. Pero con la lectura, de la norma no queda claro, ni una ni la otra propuesta. El texto en cuestión menciona lo siguiente:

    TRANSITORIO XI.- Los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores de un bien inmueble, independientemente de la naturaleza del título que justifique la ocupación del terreno, contarán con un plazo de seis meses, a partir de la publicación en el diario oficial La Gaceta del formulario emitido por la DINA, para declarar ante dicha instancia el uso actual de los terrenos que se localizan en las áreas de protección de los cauces, pudiendo continuar desarrollando su actividad. El uso de suelo declarado en las áreas de protección no podrá ser modificado. El Minae habilitará los medios necesarios, a fin de facilitar la entrega o recepción de este formulario y podrá habilitar las oficinas regionales para dicha entrega.… El presente transitorio no amparará a los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores que hayan utilizado áreas de protección en contravención de la Ley N.° 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996. ” En cuanto a este cuestionamiento, esta S. coincide con los consultantes y considera que ésta norma resulta inconstitucional, al permitir consolidar una situación de ocupación en zonas de protección del recurso hídrico, sin estudios, ni documentos debidamente autorizados por las autoridades competentes. La jurisprudencia de la Sala, es clara en reconocer el derecho al agua como un derecho fundamental, siendo así que junto con la realización de esfuerzos serios para su otorgamiento a la población, existe el deber de las instituciones públicas de hacer un uso responsable y prudente del recurso hídrico disponible. Lo anterior, conlleva la necesidad de adquirir certeza del agua susceptible de explotación -disponibilidad- garantizando su otorgamiento presente y la futura sostenibilidad del servicio, evitando que con la utilización actual del recurso se produzca un riesgo ambiental que comprometa la existencia y dotación futura del líquido. La Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse de manera contundente y detallada sobre la protección que debe otorgarse al recurso hídrico nacional, clarificando tanto el marco normativo de protección, como las instituciones que conforman el sector hídrico, reconociendo y precisando el ámbito de competencias de dichas instancias y la trascendencia de sus actuaciones en materia de otorgamiento, aprovechamiento y protección del agua. El asunto fundamental, es considerar la validez constitucional de este artículo en cuanto posibilita a los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores de un bien inmueble, independientemente de la naturaleza del título que justifique la ocupación del terreno y continúen desarrollando su actividad, sin necesidad de comprobar mediante documentos o estudios técnicos, que no están causando daño al recurso hídrico bajo tutela. En ese sentido, la inconstitucionalidad reclamada, no proviene en sí misma, del contenido de esta norma, sino del hecho de que en su texto no regule adecuadamente las solicitudes y requisitos respectivos, para la lograr la autorización que se pretende. Sobre un tema ambiental, esta S. en la sentencia 2002-01220 dispuso que no es constitucionalmente posible realizar excepciones del estudio de impacto ambiental con fundamento en criterios o condicionamientos generales establecidos en leyes y reglamentos, pues vaciaría de contenido el artículo 50 Constitucional, y ésta misma fórmula es la que se presenta en el supuesto bajo estudio. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo de 1992 donde Costa Rica suscribió junto con otras naciones la Declaración de Río, en el principio 15 se dispuso: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Adicionalmente, este Tribunal ha indicado en precedentes anteriores, que el artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de “toda persona” a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, y exige en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos la aplicación de la norma protectora. Reiteradamente esta S. ha señalado que, el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin la existencia de una ley. No es entonces, viable, que se deje esta norma tan abierta y se provea al Poder Ejecutivo, a través del DINA, de una discrecionalidad absoluta para regular este tipo de asuntos y solicitados. La Sala insiste en que la exclusión de requisitos claramente establecidos y estudio técnicos establecidos en la Ley, constituyen un vicio en el ejercicio del principio precautorio. Así las cosas, la lectura del Transitorio XI, a la luz de la Constitución, de las disposiciones internaciones sobre protección ambiental y de la jurisprudencia de la Sala, dan lugar para concluir que existe una inconstitucionalidad por omisión, dado que dejan sin ninguna limitación, ni sustento técnico, la aprobación de los permisos aquí tutelados.

    X.- Sobre el resto de aspectos consultados (Mayoría redacta M.H.L..- En el caso de la consulta que nos ocupa, no se logró conformar, sobre todos los temas, un voto de mayoría. Tal situación se dio, en el cuestionamiento sobre el tipo penal en blanco, y la disminución de las competencias de SENARA. Por tal situación, respecto de dichos extremos no hay pronunciamiento expreso. En virtud de lo anterior, los Magistrados que lo consideraron procedente, incorporaron a la redacción del voto final, su nota correspondiente.

    C.

    NOTAS X I .- Nota de los Magistrados A.S. y Cruz Castro, sobre el principio de conexidad y el debilitamiento de instituciones protectoras del ambiente (Redacta el Magistrado Cruz Castro).- Los suscritos Magistrados consideramos además que el proyecto en cuestión adolece de una inconstitucionalidad por violación al principio de conexidad y por un debilitamiento de instituciones protectoras del ambiente (artículo 129.2 y transitorio XII del proyecto).

    En cuanto al primer aspecto se observa que en el artículo 29 existen cambios sustanciales, respecto del proyecto original, que implican una violación al principio de conexidad. Ello por cuanto consideramos que no es constitucionalmente admisible que el legislador, con ocasión de un proyecto de iniciativa popular, le introduzca cambios y variaciones sustanciales al proyecto, que impliquen su desnaturalización, como ha sucedido en este caso. De la comparación entre lo que establecía el proyecto original con el proyecto que fue aprobado en primer debate, se observa, muy claramente, que hubo un exceso del legislador, al variar aspectos sustanciales sobre las medidas de las áreas de protección, que implicaron una evidente violación al principio de conexidad. Ello se observa por ejemplo, de la comparación del proyecto original y el proyecto aprobado en primer debate, en cuanto al artículo 29.a) (donde mientras el proyecto original establecía un radio de 100 metros, en el proyecto final el radio es de 20 metros), 29.c) (donde mientras el proyecto original protegía a las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, en el proyecto final se establece a los manantiales de flujo intermitente), 29.d) (donde mientras el proyecto original establecía una franja de 15 metros en zona rural y 10 metros en zona urbana, en el proyecto final se indica solamente 5 metros en general) y 29.f) (donde mientras en el proyecto original no se establecían excepciones, en el proyecto final se realizan varias excepciones). De allí que entendemos que, como se trata de un proyecto de iniciativa popular, con mucho más razón, debe mantenerse la coherencia con el proyecto original, sin poder introducirse cambios esenciales al proyecto original. Consideramos que en estos casos, la iniciativa ciudadana impone un límite al derecho de enmienda del legislador ordinario, especialmente si se trata de a introducción de una variación fundamental que no estaba prevista en los objetivos políticos originales del proyecto o en el mismo texto. En cuanto al segundo aspecto, se tiene claro que el SENARA es una institución autónoma del Estado (conforme se desprende de su ley de creación, no.6877, la opinión jurídica de la PGR OJ-138 -2005 y el organigrama del sector público del MIDEPLAN) que fue creada como tal, por su especialidad técnica. Así entonces, como ente autónomo, goza de autonomía administrativa. En este sentido, consideramos que, ningún órgano (que por definición tendría menor categoría que una institución autónoma) ni tampoco un Ministerio (que corresponde a la Administración Central) pueden arrogarse las competencias de una institución autónoma, sin violar su autonomía administrativa. Ello sucede cuando se posibilita en el transitorio XII trasladar los empleados del SENARA al DINA y cuando en el art.129.2 se elimina la competencia de aguas subterráneas del SENARA. Máxime en el caso de esa competencia específica, puesto que, no queda claro en el proyecto, a quién se le está trasladando o si dicha competencia se está eliminando, lo cual supondría, en este último caso, una violación adicional al principio de no regresividad en materia ambiental. Por lo tanto, consideramos que en cuanto a este aspecto, también existen vicios de inconstitucionalidad.

    XI I .- Nota separada de la Magistrada H.L. sobre la violación al principio de tipicidad penal y el principio de reserva legal.- La consulta legislativa número 14-5214-0007-CO, fue rechazada en el estudio de admisibilidad realizado por la mayoría de este Tribunal, con mi voto salvado, no obstante, considero importante tanto por su relevancia, como por su conexión con la falta de estudios técnicos, entrar a referirme a dos argumentos de fondo planteados en dicha consulta.

    1.- VIOLACIÓN DE PRINCIPIO DE TIPICIDAD PENAL Los consultantes indican que con el artículo 29 del proyecto en consulta, se modifica el elemento objetivo del delito de invasión y aprovechamiento forestal dentro de las áreas de protección. Y que el tipo penal se convierte en una norma penal en blanco, por cuanto la ciudadanía no podría conocer, de previo al desarrollo de su acción, qué acciones constituirían delito. Adicionalmente indican que al definirse la zona protegida como el semicírculo definido por un radio de 200 metros y ángulo de 45 grados, con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial, sería muy difícil definir para los ciudadanos en qué momento se comete el delito.

    Con esa disposición, la siguiente normativa se ve implícitamente afectada:

    Artículo 58 incisos a y b de la Ley Forestal ARTÍCULO 58.- Penas Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien:

    a) Invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal, cualquiera que sea el área ocupada; independientemente de que se trate de terrenos privados del Estado u otros organismos de la Administración Pública o de terrenos de dominio particular. Los autores o partícipes del acto no tendrán derecho a indemnización alguna por cualquier construcción u obra que hayan realizado en los terrenos invadidos. b) Aproveche los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines diferentes de los establecidos en esta ley. (Resaltado no es del original) Por su parte, el artículo 129 inciso 7 de proyecto consultado, expresamente dispone:

    Artículo 129 inciso 7 7) El inciso k) del artículo 3, los artículos 33 y 34 de la Ley N.º 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

    " … “Artículo 33.- Áreas de protección En lo relativo a la regulación y delimitación de las áreas de protección debe aplicarse la normativa establecida en la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico vigente. (Resaltado no es del original) Artículo 34 .- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29 y 30 de la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la DINA. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas serán realizados por la DINA, con base en estudios técnicos.” Al respecto considero debe recordarse lo que ha indicado este Tribunal en el sentido de que el artículo 39 de la Constitución Política consagra entre otros, el principio de legalidad, que en materia penal significa que la ley es la única fuente creadora de delitos y penas. Esta garantía se relaciona directamente con la tipicidad, que es presupuesto esencial para tener como legítima la actividad represiva del Estado y a su vez determina que las conductas penalmente relevantes sean individualizadas como prohibidas por una norma o tipo penal. El objeto de este principio es proporcionar seguridad a los individuos en el sentido de que sólo podrán ser requeridos y eventualmente condenados por conductas que están debidamente tipificadas en el ordenamiento jurídico.

    También ha reconocido este Tribunal en concordancia con la doctrina, que si bien es cierto la redacción de los tipos penales debe ser suficientemente clara y precisa, a fin de que no se traslade al juez la determinación de cuáles son las acciones punibles y de que el ciudadano sepa a qué atenerse, las limitaciones propias del idioma, hacen que no en todos los casos sea posible lograr el mismo nivel de precisión, o bien, que deba recurrirse a integrar el tipo a través de otras normas jurídicas (ver en ese sentido 2005-02994).

    Ahora bien, analizando los argumentos de los consultantes, llego a la conclusión, de que sí estamos frente a una norma penal abierta, por tratarse de aquellos tipos penales en los que la materia de prohibición no se encuentra plenamente establecida por el legislador, sino que la misma es dejada a la determinación judicial. Y e stos tipos -ha dicho la Sala- entrañan un grave peligro de arbitrariedad, lesionan abiertamente el principio de legalidad y seguridad jurídica.

    Tal y como se podría extraer del artículo 34 citado; se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29 y 30 de la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo, como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la DINA.

    Entonces se está supeditando la prohibición corta o eliminación de árboles en las áreas de protección, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo, que no se establecen en cuáles y se deja abierta a un supuesto indeterminado.

    Por su parte los artículos 29 y 30 del proyecto GIRH, que según el artículo 34 establecen las áreas de protección, tampoco se precisó, tal y como se indica:

    ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes :

    a) El área que bordee los manantiales permanentes, definida en un radio de veinte metros (20m) de modo horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

    Además del área anterior, será área de protección la comprendida por un semicírculo definido por un radio de doscientos metros (200m) y un ángulo de cuarenta y cinco grados (45°), con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial.

    Estas áreas se describen en el diagrama siguiente:

    b) Cuando el terreno colindante tenga una pendiente inferior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será una franja de quince metros (15m) en zona rural y de diez metros (10m) en zona urbana, medidos lineal y horizontalmente a ambos lados en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, de flujos permanentes. Cuando el terreno colindante tenga una pendiente igual o superior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será la franja equivalente a la hipotenusa resultante de la medición horizontal de cincuenta metros (50m) a partir de la ribera.

    c) Cuando los manantiales sean de flujo intermitente y la DINA haya definido, mediante resolución, su importancia para el aprovechamiento o la protección, en términos de cantidad, calidad y disponibilidad en el tiempo, se establecerá técnicamente un área de protección para estos cuerpos de agua que no será mayor a las establecidas en el inciso a) de este artículo. (…) d) Cuando los ríos, las quebradas o los arroyos sean de flujo intermitente se establecerá una distancia de protección mínima de cinco metros (5m). En los casos en que por su importancia para el aprovechamiento o vulnerabilidad sea necesaria una protección mayor, la DINA establecerá, mediante resolución fundada, un área de protección mayor para estos cuerpos de agua, la cual no podrá superar la establecida en el inciso b) de este artículo.

    e) Una franja de cincuenta metros (50m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y las lagunas naturales, y de quince metros (15m) en el caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado. Esta restricción aplicará únicamente para aquellos embalses cuyo uso es público. En todos los casos, mediante plan regulador, plan de manejo o mediante autorización del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá disminuirse el área de protección para el desarrollo de construcciones y actividades de bajo impacto.(…) f) . (…) “ El subrayado no es del original.

    De las partes, subrayadas del artículo supra citado, se pretende extraer que las zonas de protección ahí establecidas, no tienen una definición clara, ni precisa, por el contrario en los incisos b y c, la fórmula para concluir cuál es el área de protección es muy técnica y no cualquier ciudadano podría llegar a la conclusión de si está invadiendo o no zona de protección. No obstante, ese aspecto podría ser un asunto de técnica legislativa y se podría aceptar cómo aceptable. Sin embargo, los incisos c y d, dejan supeditadas la zona de protección a posibles o futuros cambios que la DINA haya definido, mediante resolución, dejando totalmente abierta la regulación de la zona de protección.

    En el artículo 30 del proyecto GIRH sucede lo mismo:

    ARTÍCULO 30.- Áreas de protección de manantiales para uso poblacional Cuando un manantial de flujo permanente se destine al abastecimiento de poblaciones por parte de un ente prestatario de servicio público y sea inscrito en el registro, mediando resolución razonada en su importancia, en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento, que justifica una mayor protección, la DINA podrá variar el área de protección a partir de los doscientos metros (200m) del área de captura del manantial, con base en estudios técnicos y considerando, además, al menos criterios de tiempo de flujo horizontal, distancia de flujo horizontal, persistencia, toxicidad y dilución de contaminantes, así como el tipo de acuífero.

    (…) Al igual que el análisis de la norma anterior, este numeral 30, establece que la DINA podrá variar el área de protección a partir de los doscientos metros (200m) del área de captura del manantial. Lo que también considero conlleva que se modifiquen las zonas de protección a posibles o futuros cambios que la DINA haya definido.

    2.- RESERVA DE LEY Los consultantes afirman que se delegan las competencias medulares a la vía reglamentaria, como lo es la explotación de aguas marinas para generación de energía y agua potabley la reinyección artificial de aguas a los acuíferos.

    En cuanto a este extremo, no especifican ningún artículo en concreto por lo que mi comentario, lo haré también de manera en general.

    De acuerdo con los precedentes de esta S., estimo que si para la creación de un área protegida la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es técnicamente justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos en la ley -como la realización de estudios técnicos - para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto no implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. Sin embargo, la reducción de un área protegida, y otras disposiciones que establezcan modificaciones de naturaleza distintas a lo establecido en la ley (vía reglamento), deben ser muy restrictivas y no pueden implicar la desconstitucionalización de la protección al ambiente.

    XII I .- Nota del Magistrado Cruz Castro sobre la derogatoria de la Ley de Aguas contenida en el art.128.a del proyecto.- Sobre la derogatoria de la Ley de Aguas, es procedente agregar que la vocación comunitaria del agua, no como bien de interés económico, sino de interés social, cultural y de protección de la vida y la salud de la población, debe tener un marco bien definido sobre el dominio a favor de la comunidad, en este caso, el perímetro no menor de doscientos metros que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable. Un círculo de doscientos metros en las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, es una previsión trascendental como reserva a favor de la Nación. Igual consideración se puede hacer sobre la zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potable, así como la zona que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas. No es un tema menor, es fundamental; resulta lesivo a los valores que tutelan y protegen la participación ciudadana, que una legislación que surge bajo el influjo del protagonismo de la población, se convierta más bien en un instrumento que debilite el marco jurídico que ya existía antes de la intervención de la ciudadanía. El agua, un bien que expresa algo más que un valor económico, algo más, sin duda alguna, que la apropiación codiciosa, un bien de todos y que protege hasta las generaciones que no hemos conocido, las que vendrán y que merecen una tutela relevante. Las palabras del conocido cantautor J.M.S. sobre el hombre y el agua, fijan la delicada dimensión humana de un bien de tanta relevancia, porque “.. si el hombre es un gesto, el agua es la historia…. Si el hombre es un sueño, el agua es el rumbo…Si el hombre es un pueblo, el agua es el mundo…Si el hombre es recuerdo, el agua es memoria... Si el hombre está vivo, el agua es la vida…. Si el hombre es un niño, el agua es Paris……Si el hombre la pisa, el agua salpica…Cuídala como cuida de ti…” Estas reflexiones, es algo más, mucho más, que poesía, algo más que bellas palabras, es una evidencia que demuestra que el agua es algo más que un bien de apropiación o de registros contables, porque su tratamiento, reparto y protección, es una prioridad social, cultural y de vida. XI V .- N ota separada del M agistrado C astillo V íquez.

    1.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD Además de las razones que se dan en el voto de mayoría sobre la admisibilidad de la consulta, hay que tener presente que el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula lo relativo a la oportunidad de plantear las consultas de constitucionalidad. En el caso de marras, es preciso profundizar en el análisis de los requisitos de admisibilidad previstos en esta norma y su relación con el párrafo segundo del artículo 123 de la Constitución Política y la Ley de Iniciativa Popular. El numeral 98 de la primera ley establece lo siguiente “ARTICULO 98. Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes, deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en tercero.

    No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, y el proyecto se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala.

    En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.

    (Las negritas no están en el original).

    El mismo espíritu de la norma encuentra eco en el numeral 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que establece lo siguiente:

    ARTICULO 143.- Trámite de las consultas de constitucionalidad … 3.- No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, a partir del momento en que la Comisión encargada de estudiarlo haya aprobado el dictamen o dictámenes correspondientes. En este caso, la Asamblea Legislativa votará el proyecto aunque no se haya recibido el dictamen, así como cuando la Sala incumpliere con el plazo legal para evacuar la consulta preceptiva. (Las negritas no corresponden al original).

    El propósito de las normas citadas, es que la consulta se planteé con la antelación debida y una vez aprobado el proyecto en primer debate, hay mayor seguridad acerca de las posibilidades de aprobación y contenido del texto de consulta, lo que permite a la Sala un pronunciamiento útil sobre el particular (véase la opinión consultiva 90-193). Empero, en aquellos casos donde hay plazos constitucionales y reglamentarios, la consulta no puede -ni debe- convertirse en un instrumento para vulnerar el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), de ahí que su no evacuación por parte de la Sala Constitucional no impide la votación definitiva del proyecto de ley.

    Para conciliar el ejercicio del control previo de constitucional por parte de esta Sala Constitucional y la necesidad de respetar los plazos constitucionales y reglamentarios de votación, la norma establece que la consulta debe realizarse con la antelación debida. En efecto, este Tribunal, en la opinión consultiva n.° 2003-2743, reiterada en la opinión consultiva 2011-15968, manifestó lo siguiente:

    La presente consulta fue efectuada por diez diputados de la Asamblea Legislativa respecto de un proyecto actualmente en discusión. Si bien la misma fue efectuada antes de la aprobación en primer debate del presente proyecto de ley (ver folio 368 del expediente legislativo), según ordena el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta S. ha interpretado en anteriores ocasiones que, en tratándose de proyectos sometidos a plazo, como lo son las iniciativas que buscan aprobar o modificar el Presupuesto de la República (artículos 178 de la Constitución Política, 178 y 180 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), es aplicable la posibilidad dada por el párrafo segundo del citado numeral 98 de la Ley de rito, según la cual la consulta en estos casos puede ser formulada “con la anticipación debida”, a efecto de evitar que la consulta llegue a ser evacuada una vez vencido el plazo del proyecto, o luego de su aprobación definitiva. (Ver en ese sentido las sentencias números 1716-90, de las quince horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa, y 2000-10136, de las nueve horas del diecisiete de noviembre del dos mil) En consecuencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 96 inciso b) y 98 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible en este momento”.

    Ahora bien, no debe confundirse el hecho que la consulta deba hacerse con la antelación debida en los casos del segundo párrafo del numeral 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional con la competencia de este Tribunal para evacuar aquellas consultas que no se han realizado de esa forma, pero que cumplen con todos los requisitos de admisibilidad. En esta dirección, conviene traer a colación lo que expresó este Tribunal en la opinión consultiva n.° 2000-3220:

    “II.- De la competencia de la Sala Constitucional para conocer de las consultas legislativas formuladas.

    Además de lo expresado en el considerando anterior, la Sala estima de importancia señalar que el ejercicio del control de constitucionalidad "a priori", que se regula por los artículos 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, está referido a proyectos de ley que han sido aprobados en primer debate (artículo 98 idem), requisito que es esencial para que la consulta sea procedente. En la tramitación del asunto que se consulta, "Proyecto de Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de Participación del Estado", en virtud de haberlo resuelto así la Asamblea Legislativa, se ha suspendido el procedimiento legislativo y se ha creado - el día seis de abril del año en curso- una Comisión Especial Mixta, para que revise el proyecto de ley, sugiera modificaciones, discuta sobre su contenido y aporte mejoras, como requisito previo para someterlo, luego, a segundo debate. En otras palabras, el proyecto de ley que ahora se consulta, bien podría resultar en uno radicalmente distinto o por lo menos, sustancialmente modificado, incluyendo los aspectos sobre los que a esta S. se le pide verter su criterio. Puede hasta afirmarse, que el proyecto de ley ha sido, en virtud de la suspensión y al especial procedimiento al que se lo somete por ciento cincuenta días, término que inclusive es prorrogable, retrocedido a la etapa de dictamen o informe de Comisión y bien podría tener que pasar nuevamente por la aprobación del primer debate legislativo. Las posibilidades parlamentarias son tantas, que no se tiene seguridad de cuál será su resultado. Esto implica que, en esencia, se modifique el principio de que la opinión consultiva de la Sala deba versar sobre un proyecto de ley aprobado, y se ha convertido en un trámite que, aunque no deja de tener ese requisito formal, especiales circunstancias que son de dominio público, en definitiva, lo podrían hacer desembocar en uno distinto que deba empezar de nuevo el procedimiento. Empero, como no existe norma alguna que permita a esta Sala dejar de pronunciarse sobre lo que se le consulta y en el expediente, oficialmente, no consta que el proyecto de ley consultado haya sufrido un trámite distinto de la aprobación en primer debate, en virtud del carácter público e imperativo del Derecho Procesal Constitucional, que le otorga a esta Sala la competencia para pronunciarse, y en forma vinculante, cuando detecte infracciones en el procedimiento legislativo, la Sala emite su pronunciamiento en los términos que de seguido se dirán

    .

    (Las negritas no corresponden al original).

    Así las cosas, una vez que se ha admitido una consulta porque cumple todos los requisitos de admisibilidad, este Tribunal no puede declinar la competencia, salvo que se dé un caso de “inadmisibilidad sobreviviente”, como podría ser el hecho de que una consulta admitida y en estudio deba de declararse inevacuable porque uno (a) o más diputados (as) retiran sus firmas.

    Esta ha sido la posición reiterada de este Tribunal, donde ha evacuado las consultas a pesar de que el proyecto ya fue votado de forma definitiva e, incluso, sancionado y publicado (véanse al respecto las opiniones consultivas n.°s: 94-7598, 96-137, 98-9122, 01-483, 02-11491, 02-11598, 03-14043, 04-14242, 06-18007 y 12-17578).

    Explicado lo anterior , y sobre el caso concreto, hay que tener presente que el segundo párrafo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular es claro en establecer que, si vencido el plazo, y el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, debe ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso.

    Esta norma legal armoniza el tercer párrafo del artículo 123 con el numeral 124, ambos de la Carta Fundamental, toda vez que si se ordenara la votación definitiva del proyecto de ley una vez vencido el plazo -la que se da después de finalizado el segundo debate-, se estaría vulnerando el último numeral que ordena que para convertirse en ley, todo proyecto debe ser objeto de dos debates, cada uno en día distinto no consecutivo, es decir, se estaría obviando los debates y, por consiguiente, incurriendo en una vulneración fundamental del iter parlamentario. Desde mi perspectiva, la norma legal no solo observa el principio de unidad constitucional, que prohíbe interpretar un valor, un principio o una norma constitucional en forma aislada, sino que hay que referirlo al todo y, de esa forma, se evita incurrir en contradicciones lógicas y evidentes, sino que responde a un correcta valoración de la dinámica parlamentaria -la praxis-, porque es bien sabido que, una vez que un proyecto de ley recibe su primer debate, la decisión de aprobar o no el proyecto de ley una vez concluido el segundo debate, es algo sumamente expedito y, por consiguiente, tendente a cumplir con el plazo constitucional que fija el tercer párrafo del artículo 123 constitucional. Además, resulta evidente y notorio de la redacción del segundo párrafo del numeral 6 de la Ley de Iniciativa Popular, que el legislador interpretó que el plazo constitucional no es perentorio, si así fuese, la Asamblea Legislativa perdería la competencia para decidir, lo que iría en contra de la ratio legis de la norma constitucional.

    2.- SOBRE EL FONDO No resulta inconstitucional los incisos b) y c) del artículo 129 del proyecto de ley que elimina el criterio vinculante de SENARA en materia de protección de aguas subterráneas trasladándoselo a la Dirección Nacional de Aguas, adscrita al Ministerio de Ambiente y Energía, órgano creado por el artículo 7 del proyecto consultado, toda vez que SENARA no es un órgano constitucional ni de relevancia constitucional, ergo, no tiene ninguna competencia constitucional. Es un órgano derivado -creado por ley-, consecuentemente, el legislador tiene amplia libertad para regular sus competencias legales o extinguir a SENARA y concederle sus competencias legales a otro nuevo órgano, por lo que dichas actuaciones del legislativo no conllevan ninguna vulneración al Derecho de la Constitución.

    Tampoco resulta inconstitucional el artículo 29 del proyecto del ley porque, según los consultantes, convierte al artículo 58 de la Ley Forestal en una norma penal en blanco, afectando el principio de tipicidad, el de legalidad penal y el seguridad jurídica, pues, incluso, hay áreas indeterminadas al establecer la relación entre una extensión en metros y el ángulo del terreno, lo que impide a la población tener certeza de cuándo podría estar invadiendo un terreno con las características de área protegida, pues no queda claro que estemos ante un tipo penal de esa naturaleza.

    XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y S.A., sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

    La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por C.G.F., X.E.E., C.M.Q., Y.A.C., C.M.P., J.M.V. Flórez-Estrada, J.C.M.G., J.O.Á., L.F.Z., C.G.F., R.S.A. y J.J.P.C. (12 diputados).

    El 28 de abril de 2014, R.S.A. retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, C.G.F. y J.J.P.C.. Ese mismo día, por escritos separados, M.E.V.R. y D.Q.P. adicionan sus firmas a la consulta.

    En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por A.E.G., D.Q.P., D.C.C., E.C.R., F.M.R., L.F.Z., M.H.R., M.O.B., M.Z.A. y V.H.V.C. (10 diputados). Ese mismo día, F.M.R., M.O.B. y V.H.V.C. retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, M.O.B. y V.H.V.C. retiraron sus firmas de la consulta.

    La S. se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

    “… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011) Admitir el libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

    Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente.

    Por tanto:

    Por mayoría se declara inevacuable la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-005214-0007-CO. Los Magistrados A.S., C.C. y H.L. salvan el voto y la declaran admisible. Por mayoría se evacua la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO en el sentido de que el proyecto de ley denominado "Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico", expediente legislativo número 17.742, es inconstitucional por violación al artículo 50 de la Constitución Política por carecer de criterios técnicos o científicos que den sustento a la reducción de la superficie de las áreas de protección establecidas en la Ley Forestal Nº 7575, vicio del procedimiento legislativo que es de carácter esencial y, por consiguiente, vinculante para la Asamblea Legislativa. Se declaran inconstitucionales los artículos 29, 30 y el transitorio XI. Los M.J.L., Rueda Leal y S.A. salvan el voto y declaran inevacuable la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO por incumplir los requerimientos de los numerales 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, 6 de la Ley de Iniciativa Popular y 123 de la Constitución Política. Los Magistrados A.S., C.C., C.V. y H.L. ponen nota en cuanto al fondo de la consulta. Los M.C.C., Rueda Leal y S.A. ponen nota con respecto a la presentación y retiro de firmas de diputados en las consultas facultativas. N. esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes. C..

    G.A.S..

    Presidente Ernesto Jinesta L.

    Fernando Cruz C.

    Fernando Castillo V.

    Paul Rueda L.

    Nancy Hernández L.

    Luis Fdo. S.A.

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