Sentencia nº 09907 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Junio de 2014

Exp:

14-005122-0007-CO Res. Nº 2014009907 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas cinco minutos del veintisiete de junio de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por O.T.Y., cédula de identidad No. 1-367-763, DEFENSORA DE LOS HABITANTES, a favor de los estudiantes de las Escuelas El Ceibo y Santa Constanza (en Coto Brus), contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA y otro.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 28 de mayo de 2014, la recurrente alegó que, a raíz de una denuncia, la Defensoría le solicitó al Ministerio de Educación Pública la apertura de un «código» itinerante para la Educación Especial en el Área de Problemas Emocionales y de Conducta para las Escuelas El Ceibo y Santa Constanza, ubicadas en Coto Brus. Sin embargo, el Ministerio, pese a reconocer la necesidad, alegó que, por restricciones presupuestarias, no se ha podido dotar de contenido económico lo solicitado. La Defensora alegó lesión al derecho a la educación de los estudiantes.

2.- Por resolución de 29 de abril de 2014, se le dio curso al proceso.

3.- Mediante escrito presentado el 6 de mayo de 2014, D.C. de la O y R.R.B., respectivamente, Viceministra Académica y Jefe del Departamento de Formulación Presupuestaria, ambos del Ministerio de Educación Pública, explicaron que, ciertamente, el Ministerio reconoce la necesidad de abrir el código indicado por la recurrente, pero existían restricciones presupuestarias que obligaban a posponer la dotación de nuevos recursos. Indicaron que, en marzo de 2014, le comunicaron a la Defensoría que el MEP estaba a la espera de la aprobación presupuestaria por parte del Ministerio de Hacienda. En mayo de 2014, el Departamento de Formulación Presupuestaria autorizó la creación del servicio, pero el nombramiento estaba sujeto a que la Autoridad Presupuestaria incluyera la resolución que aumente las lecciones.

4.- Mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2014, H.F.V., Ministro de Hacienda, alegó que ya están autorizadas las lecciones. Agregó que, al 5 de mayo de de 2014, el Ministerio de Educación ya había autorizado las lecciones respectivas, mucho antes de que se notificara este amparo al Ministerio de Hacienda.

5.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales .

Redacta la Magistrada P.S.; y, CONSIDERANDO:

I.- OBJETO.

La recurrente, Defensora de los Habitantes, solicitó a esta Sala ordenar a los Ministerio de Educación Pública y Hacienda autorizar y asignar los recursos económicos necesarios de un «código» itinerante para la Educación Especial en el Área de Problemas Emocionales y de Conducta para las Escuelas El Ceibo y Santa Constanza, ubicadas en Coto Brus. Considera que la aprobación de ese «código» es necesaria para garantizar el derecho a la educación de los estudiantes de esas escuelas.

II.- HECHOS PROBADOS.

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) El 16 de diciembre de 2013, la Autoridad Presupuestaria, mediante acuerdo n.° 10495, autorizó al Ministerio de Educación Pública a disponer de 332 plazas en el programa de enseñanza especial (hechos 4.° y 5.° del informe del Ministro de Hacienda y copia del oficio n.° STAP-0167-2014 que aportó). 2) El 10 de marzo de 2014, la Defensoría de los Habitantes, atendiendo una denuncia, solicitó al Departamento de Formulación Presupuestaria del Ministerio de Educación Pública un informe sobre la falta de nombramiento de profesores para el servicio de itinerante para la Educación Especial en el Área de Problemas Emocionales y de Conducta en las Escuelas El Ceibo y Santa Constanza, ubicadas en Coto Brus (hecho 2.° del escrito de interposición). 3) El 21 de marzo de 2014, el Departamento de Formulación Presupuestaria le indicó a la Defensoría que coincidía en la necesidad de ese servicio, pero que, por restricciones presupuestarias, se debía posponer la dotación de nuevos servicios a la espera de la autorización por parte de la Autoridades Hacendarias (copia del oficio n.° DPI-DFP-0671-201, aportado por el Ministerio de Educación). 4) El 30 de abril de 2014, se notificó este amparo al Ministerio de Educación Pública (acta de notificación respectiva). 5) El 2 de mayo de 2014, el Departamento de Formulación Presupuestaria del Ministerio de Educación Pública, tras la notificación de este amparo, comunicó a la Dirección de Recursos Humanos la autorización de 44 lecciones para un servicio itinerante de enseñanza especial, especialidad problemas emocionales de conducta, en la Escuela Santa Constanza que comparte con la Escuela El Ceibo (copia del oficio n.° DPI-DFP-942-201, aportado por ambos ministerios recurridos). 6) El 5 de mayo de 2014, el Departamento de Formulación Presupuestaria reiteró a la Dirección de Recursos Humanos la autorización de las lecciones y solicitó realizar los nombramientos correspondientes (copia del oficio n.° DPI-DFP-950-201, aportado por el Ministro de Hacienda). 7) El 12 de mayo de 2014, el Departamento de Formulación Presupuestaria comunicó a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que el Ministerio de Educación había aprobado las lecciones reclamadas en este amparo, para las que sí había contenido económico, de conformidad con el acuerdo 10495 de esa Autoridad, por lo que no se requería autorización adicional de la Autoridad Presupuestaria (copia del oficio n.° DPI-DFP-972-201, aportado por el Ministro de Hacienda).

III.- SOBRE EL FONDO.

Sobre el derecho a la educación en igualdad de condiciones esta Sala se ha pronunciado en múltiples ocasiones. En sentencia No. 2009-005510 de las 8:46 hrs. de 3 de abril de 2009, lo hizo de la siguiente manera:

«III.- SOBRE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD.

El artículo 7° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce que “Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación”. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, incorporado a nuestro Ordenamiento mediante Ley de la República No. 4229 de 11 de diciembre de 1968, ordena en el artículo 26 que “Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone en el artículo 2° que los Estados Partes en el Pacto se “(…) comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncia, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. En el plano americano, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos dispone en el artículo 24 que todas las personas son iguales ante la ley y que, en consecuencia, tienen derecho sin discriminación a igual protección de ésta. El artículo 18 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, Ley No. 7907 de 3 de septiembre de 1999, dispone en el artículo 18 que “Toda persona afectada por una disminución de sus capacidades físicas o mentales tiene derecho a recibir una atención especial con el fin de alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad.” Como puede observarse, la tendencia expansiva y progresiva de los derechos humanos ha llevado a los países a sumarse a la lucha contra toda forma de discriminación que sea contraria a la dignidad humana. En atención a esas tendencias de garantizar el derecho a la igualdad de todas las personas, los Estados Americanos suscribieron la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, en Ciudad de Guatemala el 8 de junio de 1999, que fue incorporada a nuestro Ordenamiento Jurídico mediante Ley No. 7948 de 22 de noviembre de 1999 (instrumento internacional con fuerza superior a la ley por disposición del artículo 7 constitucional). En la Convención se reafirmó que las personas con discapacidad tienen los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas y que estos derechos, incluido el de no verse sometidos a discriminación en razón de la discapacidad, dimanan de la dignidad y la igualdad que son inherentes a todo ser humano. El objetivo de la Convención es la prevención y la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad. El artículo 1° define la discriminación, de la siguiente manera:

El término discriminación contra las personas con discapacidad, significa toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o el propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales

.

Asimismo, en el artículo 2° consagra la obligación de los Estados que la suscribieron, a adoptar:

las medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas, actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales y las actividades políticas y de administración

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Igualmente, conviene señalar que la Asamblea General de las Naciones Unidas en el Sexagésimo primer periodo de Sesiones entre el 14 y 25 de agosto de 2006 adoptó la resolución No. 61/106 que es la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la cual fue aprobada en nuestro país mediante la Ley No. 8661 de 19 de agosto de 2008. En el Preámbulo de dicha Convención se reconoce que la discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno, que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones. Asimismo, destaca la importancia de incorporar cuestiones relativas a la discapacidad como parte integrante de las estrategias pertinentes de desarrollo sostenible y reconoce que la discriminación contra cualquier persona por razón de su discapacidad constituye una vulneración de la dignidad y el valor inherentes del ser humano. El artículo 1° dispone que el propósito de la Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad y promover el respeto de su dignidad inherente. Como obligaciones generales establece lo siguiente:

Artículo 4. 1. Los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de incapacidad.

El común denominador de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos señalados se centra en la eliminación de la discriminación y en la nueva dimensión de la igualdad de oportunidades. Asimismo, se insiste sobre el derecho de las personas con discapacidad a las mismas oportunidades que el resto de la ciudadanía, a disfrutar en un plano de igualdad de las mejoras en las condiciones de vida resultantes del desarrollo económico, tecnológico y social y se advierte de la importancia de la inserción social de las personas con discapacidad. En el plano infraconstitucional, este Tribunal Constitucional ha señalado que con la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Ley No. 7600 del 2 de mayo de 1996, el legislador pretendió cumplir con los objetivos señalados y procurar por la eliminación una serie de barreras que impiden a las personas que sufren algún grado de discapacidad, participar en forma plena en la sociedad costarricense. En este sentido, la Sala resolvió lo siguiente:

(…) Esta Sala ya se ha pronunciado en otras ocasiones sobre la protección especial que el ordenamiento jurídico da a las personas discapacitadas, a fin de que éstas puedan desenvolverse normalmente dentro de la sociedad. No se trata simplemente de un trato especial en atención a las particulares condiciones de esa población, sino de un derecho de ésta y una obligación del resto de las personas por respetar esos derechos y cumplir con las obligaciones que de ellos se derivan (…).

(Sentencia No. 2288-1999 de las 11:06 hrs. de 26 de marzo de 1999).

Así, esta normativa tiene como objetivo fundamental que se logren las condiciones necesarias para que las personas que padecen cualquier tipo de discapacidad, alcancen su plena participación social en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes. Precisamente, por ese fundamento, es que el disfrute de iguales oportunidades de acceso y participación en idénticas circunstancias deja de ser para las personas con discapacidad una simple aspiración y se convierte en un verdadero derecho fundamental, de manera que se procure por el bienestar general en el marco de una sociedad democrática como la nuestra.

IV.- ACERCA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD.

Este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 7205-06 de las 16:10 hrs. de 19 de mayo de 2006, se refirió al tema en particular, bajo los siguientes términos:

“(…) I.- La actora denuncia que no se brindó a su hija, con discapacidad auditiva, el apoyo que su condición especial requiere, para poder cursar estudios de secundaria en su lugar de residencia, que es Ciudad Colón. Los recurridos, no desmienten tal información y omiten proporcionar datos de utilidad para la resolución del asunto, pues la Directora del Liceo Nocturno de Ciudad Colón se concentra en problemas de índole laboral y burocrática, el Ministro aduce no tener injerencia en el problema y la Directora Regional de Puriscal ni siquiera rindió su informe. La diferencia que se pretende establecer entre la negativa de matrícula y la de un apoyo especializado para la discapacidad de la menor es, al final de cuentas, fútil, porque la admisión en el centro de estudios que le interesa, sin facilidades relacionadas con su problema de audición, tornan la misma inútil. Así, de conformidad con el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se entra a decidir el amparo con la sola exposición de hechos de la recurrente, que, en todo caso, es suficiente para dictar sentencia.

II.- Las dificultades con las que ha topado la amparada, amén de violar su derecho fundamental a la educación, resultan especialmente graves en la materia de protección de derechos de las personas por la doble condición que reúne la hija de la actora, de menor de edad y afectada por una discapacidad. En lo que toca a la primera condición -dentro de la cual es posible ubicarla al tenor de los artículos 2° y 3° del Código de la Niñez y la Adolescencia, y 1° de la Convención sobre Derechos del Niño-, le corresponde el derecho a la educación, con base en el artículo 28 de la Convención citada, 57 y 59 del Código de la Niñez y la Adolescencia. Es particularmente enfático el segundo párrafo del artículo 59 dicho al enunciar que “El acceso a la enseñanza obligatoria y gratuita será un derecho fundamental. La falta de acciones gubernamentales para facilitarlo y garantizarlo constituirá una violación del Derecho e importará responsabilidad de la autoridad competente.” III.- En su calidad de menor discapacitada la Convención mencionada prohíbe en su artículo 2° practicar distinciones -imponer limitaciones es una forma de discriminar- en razón de impedimentos físicos, y reconoce en sus numerales 23 y 62 el derecho al acceso efectivo a una educación adaptada a sus necesidades particulares. Asimismo, la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad propugna por “el acceso oportuno a la educación a las personas, independientemente de su discapacidad, desde la estimulación temprana hasta la educación superior” (artículo 14), por que se efectúen las adaptaciones necesarias y se proporcionen los servicios de apoyo requeridos para que el derecho de las personas a la educación sea efectivo, lo cual incluye los recursos humanos especializados, adecuaciones curriculares, evaluaciones, metodología, recursos didácticos y planta física (artículo 17). Adicionalmente, reza el artículo 18 de la misma Ley: “Las personas con necesidades educativas especiales podrán recibir su educación en el Sistema Educativo Regular, con los servicios de apoyo requeridos. Los estudiantes que no puedan satisfacer sus necesidades en las aulas regulares, contarán con servicios apropiados que garanticen su desarrollo y bienestar, incluyendo los brindados en los centros de enseñanza especial. La educación de las personas con discapacidad deberá ser de igual calidad, impartirse durante los mismos horarios, preferentemente en el centro educativo más cercano al lugar de residencia y basarse en las normas y aspiraciones que orientan los niveles del sistema educativo.” Y concluye el numeral 22: “Para cumplir con lo dispuesto en este capítulo, el Ministerio de Educación Pública suministrará el apoyo, el asesoramiento, los recursos y la capacitación que se requieran.” Normativa que parte de una idea básica, cual es la de permitir la integración de la persona con discapacidad, adoptando el entorno a sus necesidades peculiares y no, a la inversa, obligándola a que encuentre alguna forma de superar la barrera que su discapacidad le impone. El ejemplo que ofrece la actora es elocuente del tipo de discriminación que toca soportar a quienes sufren de discapacidad. Se pide que la menor busque un centro educativo, por cierto considerablemente alejado de su lugar de residencia, para poder proseguir sus estudios, en vez de hacerle llegar el requerimiento especializado que necesita, que consiste en recurso humano con capacitación especializada y la correspondiente adecuación curricular (…)”. (El destacado no forma parte del original). (V. en similar sentido la reciente Sentencia No. 10368-08 de las 17:33 hrs. de 19 de junio de 2008).

Asimismo, este órgano especializado de la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia No. 14904-06 de las 14:50 hrs. de 10 de octubre de 2006, apuntó lo siguiente:

“(…) de importancia para la resolución del presente asunto resulta conveniente señalar lo dispuesto en la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad número 7600, la cual establece en términos generales la obligación que tienen las instituciones, tanto públicas como privadas, de proveer todo el apoyo técnico que sea necesario para las personas con discapacidad a fin de garantizar sus derechos: “Artículo 5.- Ayudas técnicas y servicios de apoyo.- Las instituciones públicas y las privadas de servicio público deberán proveer, a las personas con discapacidad, los servicios de apoyo y las ayudas técnicas requeridos para garantizar el ejercicio de sus derechos y deberes.” (…) Ese interés de protección de los menores también está tutelado por el Código de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica que en el artículo 5 es claro en establecer: “Toda acción pública o privada concerniente a una persona menor de dieciocho años, deberá considerar su interés superior, el cual le garantiza el respeto de sus derechos en un ambiente físico y mental sano, en procura del pleno desarrollo personal. La determinación del interés superior deberá considerar: a) Su condición de sujeto de derechos y responsabilidades, b) Su edad, grado de madurez, capacidad de discernimiento y demás condiciones personales...”, siendo por ello que al efecto, el Estado, debe procurar una serie de políticas que hagan efectiva esa protección. En igual forma, el artículo 4 párrafo segundo dispone: “...En la formulación y ejecución de políticas, el acceso a los servicios públicos y su prestación se mantendrá siempre presente el interés superior de estas personas. Toda acción u omisión contraria a este principio constituye un acto discriminatorio que viola los derechos fundamentales de esta población...”. Por su parte, este Código dispone en su artículo 62 el derecho a la educación especial: “Las personas con un potencial intelectual superior al normal o con algún grado de discapacidad, tendrán el derecho de recibir atención especial en los centros educativos, para adecuar los métodos de enseñanza a sus necesidades particulares.” (...) Como se desprende del marco legal citado supra, es evidente que existe en Costa Rica todo un sustento normativo que justifica el cambio del paradigma tradicional que se ha venido manejando en relación con las personas con discapacidad. En primer lugar, debe el Estado adoptar medidas para eliminar progresivamente la discriminación y proveer a las personas con discapacidad los servicios de apoyo y ayudas técnicas requeridas para garantizarles el ejercicio de sus derechos y deberes. Específicamente en materia de educación, existe un compromiso del país de orientarla hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del respeto por los derechos humanos, fomentando programas de enseñanza para las personas con discapacidad a fin de proporcionarles una instrucción y formación especial que faciliten su inserción en la sociedad pero sobre todo, garantizarles la igualdad de acceso a la educación como parte integrante del sistema educativo. (...) El Estado no puede limitar las medidas para eliminar progresivamente la discriminación solo a rampas de acceso o a ascensores o a aceras libres sino que debe ir más allá y justamente este recurso de amparo da la oportunidad para tomar en cuenta que una de las formas de eliminar esa discriminación y de propiciar la inserción de las personas con discapacidad a la sociedad, ello es, precisamente, su integración real y efectiva en el proceso educativo. Desde cualquier punto de vista, admitir lo contrario se traduce en una violación a la igualdad de oportunidades que tienen esas personas como parte de la sociedad. Situaciones así no hacen más que negarle a esta población la posibilidad de insertarse en la sociedad de manera natural, de realizar sus actividades de forma adecuada pero sobre todo su derecho a gozar de independencia. (…) VII.- En la materia a que se refiere este recurso, existe un sentimiento mundial que es de integración y no de segregación, en ese sentir mundial Costa Rica debe estar inmersa, razón por la que el país debe propiciar un ambiente apto y adecuado para lograr ese objetivo a nivel de toda la sociedad. En atención al caso concreto, una realidad que sustenta este objetivo es precisamente el hecho de que en ese proceso de integración no solo se integran los niños con discapacidad sino también los niños sanos y una forma de facilitar ese proceso para los pequeños es permitiendo que compartan sus actividades académicas, escolares y sociales con otros niños que tienen discapacidad (…)”. (El destacado no forma parte del original) » IV.- CASO CONCRETO . En el caso planteado, no hay ninguna duda sobre la necesidad del servicio de educación especial que reclama la Defensoría. En efecto, en el oficio n.° DPI-DFP-0671-2014, del 21 de marzo de 2014, el Jefe del Departamento de Formulación Presupuestaria, reconoció ante la Defensoría lo siguiente: «coincidimos en la urgente necesidad de su financiamiento». Pese a reconocerlo, el Ministerio no realizaba los nombramientos respectivos, porque estaba a la espera -según se indicó en el mismo oficio- de que las autoridades hacendarias otorgaran el presupuesto correspondiente. Sin embargo, en oficio n.° DPI-DFP-972-2014, del 12 de mayo de 2014, el mismo J. del Departamento de Formulación Presupuestaria le comunicó a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que no se requería de una autorización adicional, porque se contaba con el contenido económico, según aprobación de las autoridades hacendarias en el acuerdo n.° 10495. Este acuerdo, como se tuvo por acreditado, fue tomado por la Autoridad Presupuestaria en diciembre de 2013. En consecuencia, no tenía razón el MEP al supeditar el nombramiento a una aprobación presupuestaria. Finalmente, con posterioridad a la notificación de este amparo, el MEP autorizó los nombramientos respectivos, como se tuvo por demostrado. Se impone, por consiguiente, estimar el recurso para efectos indemnizatorios y solamente contra el Ministerio de Educación Pública.

POR TANTO:

Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente contra el Ministerio de Educación Pública. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios, causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En todo lo demás, se declara sin lugar el recurso.

Gilbert Armijo S. Presidente Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Aracelly Pacheco S.