Sentencia nº 00039 de Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V, de 23 de Marzo de 2018
| Ponente | Jose Roberto Garita Navarro |
| Fecha de Resolución | 23 de Marzo de 2018 |
| Emisor | Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V |
| Número de Referencia | 15-009677-1027-CA |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Proceso de conocimiento declarado de puro derecho |
EXPEDIENTE: 15-009677-1027-CA ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTOR: Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica DEMANDADO: El Estado No. 039-2018-VI. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. G., a las 15 horas 05 minutos del veintitrés de marzo del dos mil dieciocho. Proceso declarado de puro derecho, establecido por el Colegio de Abogadas y Abogados de Costa Rica, representada por el licenciado D.M.M., carné 17201, contra el Estado, representado en este proceso por la procuradora L.A.R., cédula de identidad número 0-000-000. RESULTANDO:
1.- En fecha 27 de octubre del 2015, el ente corporativo accionante, formula la demanda que ha dado origen al presente proceso para que en sentencia se disponga, pretensiones fijadas en audiencia preliminar de la siguiente manera: "
2.- Otorgado el traslado de la medida cautelar el Estado se opuso y adujo falta de integración de litisconsorcio pasivo necesaria. (Imágenes 52-58 del principal)
3.- Conferido el traslado de ley, el Estado contestó de manera negativa y opuso las defensas de caducidad de la acción, litisconsorcio pasivo necesario, acto no susceptible de impugnación, falta de legitimación y falta de derecho. (Imágenes 83-94 del principal)
4.- Por resolución No. 3015-2015-T de las 14 horas 45 minutos del 24 de noviembre del 2015, el juez de trámite dispuso el rechazo de la defensa previa de integración de litisconsorcio pasivo necesaria. No consta recurso alguno en contra de esa decisión. (Imágenes 74-81 del principal)
5.- Por resolución No. 3136-2015-T de las 08 horas 25 minutos del 08 de diciembre del 2015, el juez de la etapa de trámite dispuso el rechazo de la medida cautelar solicitada. No consta apelación contra ese auto. (Imágenes 95-106 del principal)
6.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital, fue celebrada el 24 de agosto del 2016, con la asistencia de todas las partes. Luego de haber fijado las pretensiones, mediante la resolución No. 1890-2016-T de las 09 horas 05 minutos, el juez de trámite dispuso el rechazo de la defensa previa de acto no susceptible de impugnación. La mandataria estatal indicó que reservaba dicha defensa para ser conocida en sentencia. Aunado a ello, el juzgador de dicha etapa estimó que al no ser evidente y manifiesta, la defensa de caducidad se dilataba para ser resuelta en el fallo de fondo. Al no existir prueba testimonial o pericial que evacuar, de conformidad con el numeral
98.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el asunto fue declarado de puro derecho y las partes rindieron sus conclusiones. (Imágenes 155-158 del expediente)
7.- Por auto de las 14 horas del 20 de febrero del 2017, este Tribunal dispuso:"...
8.- Mediante el voto No. 2017-015945 de las 11 horas 40 minutos del 04 de octubre del 2017, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad que se ventilaba dentro del expediente N° 14-012592-0007-CO, promovida por la Asociación Nacional de Empleados Judiciales contra -entre otros- el citado ordinal 40 y transitorio III del CPCA, decisión que fue publicada R. el juzgador G.N. con el voto afirmativo de la juzgadora F.B. y el juez H.A.. CONSIDERANDO. I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes: 1) En fecha 18 de octubre de 1994, en La Gaceta No. 197, se publica el Decreto Ejecutivo No. 23669 del 18 de octubre de 1994 denominado "Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria". En los considerandos 1, 3 y 4 de ese decreto se indicó, en lo que interesa para este asunto: "1) Que de conformidad con la Ley Nº 6821, la Autoridad Presupuestaria es el órgano encargado de emitir las directrices y lineamientos de política presupuestaria y salarial para todo el sector público, así como velar por su cumplimiento. (...) 3) Que mediante Decreto Ejecutivo Nº 20182-H, del 24 de enero de 1991, se publicaron las "Normas para la aplicación de la Dedicación Exclusiva en las Instituciones Descentralizadas y Empresas Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria", la cual es necesario incorporarle algunas modificaciones para adaptarlo a la realidad actual. 4) Que el Decreto Nº 20182-H ha sido modificado mediante los Decretos Nº 22630-H, Nº 22654-H del 09 y 15 de noviembre de 1993 y Decreto Nº 23103-H del 19 de abril de 1994, por lo que se hace necesario publicar un documento que contenga todas las modificaciones efectuadas a la fecha." (Consulta al Sistema Costarricense de Información Jurídica) 4) Que en el dictamen C-208-2007 del 25 de junio del 2007, la Procuraduría General de la República atiende consulta formulada por la Dirección Nacional de Desarrollo Comunitario relacionado a la procedencia de reconocer el pago de la prohibición a los profesionales en derecho en virtud del nivel académico que ostentan y no en razón del requisito primario del puesto que ocupan. (Consulta al Sistema Costarricense de Información Jurídica) 5) Que en el dictamen C-340-2008 del 23 de septiembre del 2008, la Procuraduría General de la República atiende consulta formulada por la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, relacionado a la procedencia del pago de prohibición para los puestos de profesional de Servicio Civil 1-A que tienen como requisito mínimo el título de B.U. en Derecho y no el de egresado o licenciado sobre el que está establecido ese reconocimiento. En ese dictamen, el órgano asesor concluyó "Dentro de los supuestos previstos en la Ley de Compensación por Pago de Prohibición N° 5867 y su Reglamento, no existe una norma legal que reconozca el pago por concepto de prohibición a los Bachilleres Universitarios en Derecho, por lo que no sería posible reconocer dicho emolumento." II.- Objeto del proceso. Luego de la consideración de las alegaciones formuladas por las partes involucradas en esta causa, tanto en lo que respecta a la fase escrita como en la oral (conclusiones rendidas en audiencia preliminar), es claro que el objeto de este proceso estriba en determinar la validez del Decreto Ejecutivo No. 23669 del 18 de octubre de 1994, así como de los dictámenes de la Procuraduría General de la República números C-154-2004, C-263-2008 y C-340-2008. En lo medular, el ente corporativo accionante señala, el citado decreto se emitió para reglamentar el artículo 1 de la Ley No. 6821, Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Comenta que esa última ley fue derogada en su totalidad por el inciso c) del ordinal 127 de la Ley No. 8131 del 18 de septiembre del
2001. Ese decreto sigue vigente a la fecha y ha sido objeto de interpretación por parte de la Procuraduría General de la República en los dictámenes mencionados. Señala una serie de reproches que para un mejor orden del presente fallo, serán atendidos acorde al eje temático que desarrolla cada uno de ellos, en el siguiente sentido: a) Ilegalidad del decreto por derogación tácita; b) Ilegalidad por violación de los artículos
16.1, 17 y 160 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP); c) Ilegalidad por violación del procedimiento de emanación regulado en el artículo 361 de la LGAP y d) Ilegalidad de los Dictámenes de la Procuraduría General de la República No C-154-2004 y C-263-2008 y No C-340-2008, e ilegalidad de la aplicación e interpretación del Decreto Ejecutivo Número 23669, de parte del Poder Ejecutivo a fin de pagar el incentivo de dedicación exclusiva a las personas que no son incorporadas al Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica. III.- Sobre la defensa de acto no susceptible de impugnación. Un primer aspecto que es menester abordar se refiere a la impugnabilidad o no de los dictámenes de la PGR que han sido objeto de cuestionamiento por parte del colegio accionante. En ese sentido, la mandataria estatal aduce que los dictámenes en cuestión no pueden ser impugnados pues no crean estado. Cita la resolución No. 309-2005 de este Tribunal, Sección Primera, sobre la recurribilidad de los actos de trámite. Menciona que el ordinal 36 inciso c) del CPCA establece la imposibilidad de impugnar ese tipo de actos, pues no se tratan de actos finales, ni definitivos, por cuanto no resuelven el fondo del asunto, ni son el resultado de una impugnación, sino que se limitan a evacuar la consulta planteada por la Administración Pública. Refiere al fallo No. 11-2008 de la Sección VIII de este Tribunal Contencioso Administrativo para exponer sobre la función consultiva de la PGR. Concluye que al ser considerado como un acto de mero trámite, no podría ser reprochable en vía judicial. Sobre estas consideraciones el ente corporativo accionante replica que estos dictámenes contienen criterios vinculantes para la Administración Pública, por lo que una vez emitidos no pueden ser desconocidos, salvo cuando la misma PGR modifique el criterio o sea anulado judicialmente. Estima que el control judicial sobre los mismos es factible. Sobre este particular cabe señalar lo que de seguido se expone. Sobre la extensión y límites de la jurisdicción contenciosa administrativa. IV.- Sobre la impugnación directa de los dictámenes de la PGR en esta sede. En la especie, la defensa en cuestión se limita a los dictámenes de la PGR, siendo que no se ha formulado en lo que se refiere al Decreto No.
23669. Ello exige definir la naturaleza jurídica de ese tipo de conductas, a fin de establecer la procedencia o no de la defensa bajo examen. De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 del 27 de septiembre de 1982, la PGR es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia (art. 1). En ese ejercicio, cuenta con independencia funcional y de criterio. Para tales efectos, debe entenderse que...
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