Administración Pública Municipal (Costa Rica)
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1-51 |
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En el ordenamiento jurídico-administrativo costarricense, las Municipalidades tienen un papel relevante en la gestión y administración de los intereses y servicios locales. En el caso del Estado costarricense, como Estado unitario, existe una organización territorial simple, puesto que, se divide en siete provincias, siendo que cada provincia se subdivide en cantones y éstos, a su vez, en distritos (artículo 168, párrafo 1°, de la Constitución).
En Costa Rica, existe una relación directa entre cantón y municipio, puesto que, para cada cantón existe, necesaria y automáticamente, una Municipalidad. Actualmente, existen en el territorio nacional ochenta y un cantones y, por consiguiente, ochenta y un municipalidades. El ámbito competencial de carácter territorial de las Municipalidades, por consiguiente, es el respectivo cantón. Los cantones, según la Constitución solo pueden ser
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creados mediante una ley reforzada, aprobada por dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 168, párrafo in fine, de la Constitución).
No siempre se han utilizado los mejores criterios para definir, territorialmente, un cantón, de otra parte en la organización municipal costarricense encontramos una asimetría municipal, puesto que, hay cantones completamente disimiles y, por consiguiente, gobiernos y administraciones municipales diferentes. En efecto, contamos con municipios pequeños, medianos y grandes. Las diferencias son determinadas por los índices de desarrollo urbanístico y poblacional, económico y social, lo que dificulta establecer un régimen jurídico unitario para todas las municipalidades.
Tradicionalmente, en Costa Rica, las municipalidades se han encargado de competencias y servicios públicos residuales o secundarios, no asumidos por la Administración Central o la descentralizada por servicios o institucional, lo que obedece a una fuerte mentalidad centralista producto de enfrentamientos entre localidades durante el siglo antepasado que llevaron a la necesidad de afirmar un Estado nacional y unitario.
La Constitución de 7 de noviembre de 1949, optó por un régimen de descentralización territorial o municipal fuerte e intenso, sin embargo, después de sesenta y cinco años de vigencia de ese texto fundamental, aún no se observa un proceso de descentralización territorial robusto.
Progresivamente, por el desarrollo humano, social, económico y cultural del pueblo costarricense, las municipalidades han ido asumiendo un papel más relevante en la gestión pública, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1949, lo que ha demandado profundos cambios constitucionales y legales. Así, en el año 2001 se reformó parcialmente el artículo 170 constitucional en procura de un régimen municipal más intenso y de una descentralización territorial más intensa, sin embargo, como veremos, la aspiración del poder constituyente derivado expresada en la referida enmienda no ha cristalizado como se esperaba.
En esta contribución abordaremos, grosso modo, los antecedentes, las competencias, potestades y la organización municipal en Costa Rica, sin soslayar los principales retos y desafíos que enfrentan los municipios en nuestro país.
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La administración pública local ha ido, progresivamente, asumiendo un papel protagónico en el Derecho Público costarricense, aunque no el óptimo. Después de un rol relevante durante el movimiento independista, asumen otro, absolutamente, desteñido ante un Estado fuertemente centralizado, por razones histórico-políticas.
Tanto en el Pacto Social Fundamental Interino o "Pacto de Concordia" de 1° de diciembre de 1821, primera constitución, como en el Primer y Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica (respectivamente, de 17 de marzo y de 16 de mayo de 1823), al gobierno local se le denominaba "Ayuntamiento". Es en la Ley Fundamental del Estado de Costa Rica de 20 de abril de 1830, la primera constitución en que se hace referencia a la "Municipalidad", concretamente, en el "Capítulo 12" relativo al "Gobierno Interior de los Pueblos", siendo que el artículo 111 indicaba que en cada pueblo "por pequeño que sea habrá una Municipalidad electa popularmente". Norma que fue reiterada en el artículo 176 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Costa Rica de 9 de abril de 1844 (Título VIII, Sección Única). No obstante, desde la Ley de Bases y Garantías de 8 de marzo de 1841 como en la citada Constitución Política de 1844, las municipalidades estarán sujetas al Jefe Político del Departamento - que luego se convertirían en las provincias- cargo que era de nombramiento del Poder Ejecutivo.
La Constitución Política de 10 de febrero de 1847, tiene como figura preponderante al "Gobernador Político departamental" o de cada Departamento, siendo que admite "Cuerpos municipales compuestos, en las cabeceras de departamento" y en las "poblaciones menores" (artículos 157-167), con lo que se vuelve a reafirmar la idea de la fuerte centralización.
La Constitución Política de la República "reformada" de 30 de noviembre de 1848, por primera vez, introduce un "Título X" denominado el "Régimen Municipal", concretamente, en su artículo 101 preceptuaba que "Habrá en la capital de cada Provincia y en las cabeceras de cantón, cuerpos municipales, cuya organización, funciones y responsabilidad serán puntualizadas en las ordenanzas de estas corporaciones (...)". Es, entonces, en la Constitución de 1848, la primera vez, que se establece una relación inmanente entre cantón y gobierno municipal y la necesidad de someter el régimen municipal a "ordenanzas municipales".
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La Constitución Política de 27 de diciembre de 1859, tenía el "Título Décimo" dedicado al "Régimen Municipal". En esta constitución, por primera vez, se divide el territorio nacional en provincias, cantones y distritos. En esta Constitución de 1859, se hace referencia, nuevamente, en el artículo 134, a la necesidad de someter el régimen municipal a las respectivas "Ordenanzas municipales". Su regulación pone de manifiesto la tendencia profundamente centralista y sofocadora del régimen local, al indicar lo siguiente:
"Art. 135. Habrá en la capital de cada Provincia una Municipalidad á la cual corresponde la administración, cuidado y fomento de los intereses y establecimientos de la Provincia, la formación y conservación del rejistro cívico y del censo de la población y esclusivamente la administración é inversión de los fondos municipales, todo conforme al respectivo Reglamento orgánico.
Art. 136. Habrá en cada Provincia un Gobernador, ajente del Poder Ejecutivo y de nombramiento de este, con las calidades y atribuciones que le señale la ley."
En la Constitución Política de 15 de abril de 1869, nuevamente, se dedica el "Título Duodécimo" al "Régimen Municipal", sin embargo se limita las municipalidades a la "Capital de cada provincia (...) á quien corresponde la administración, cuidado y fomento de los intereses y establecimientos de la Provincia (...)" (artículo 144), sin embargo persiste el centralismo al consagrar la figura del "Gobernador" de provincia nombrado por el Poder Ejecutivo, como agente de éste órgano central y con las atribuciones que le estableciera la ley.
La Constitución de 7 de diciembre de 1871 reproduce, idénticamente, en el "Título XI", las disposiciones de la Constitución de 1869 sobre el "Régimen Municipal", con lo que se vuelve a reiterar el esquema fuertemente centralizado que inicia con la administración del Presidente Braulio Carrillo Colina.
Durante el período de 1867 a 1970, la Administración Municipal tuvo como régimen jurídico las denominadas "Ordenanzas Municipales" No. 20 de 24 de julio de 1867, que les daban una serie de competencias auxiliares, desteñidas y residuales con una fuerte intervención y control del gobierno central a través del Gobernador de Provincia que era un órgano designado por el Poder Ejecutivo. Cabe advertir que las "Ordenanzas
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Municipales" de 1867 fueron expresamente derogadas con el vigente y actual Código Municipal de 1998.
El panorama cambio, por lo menos a nivel constitucional, con la Constitución de 7 de noviembre 1949, que les concede un competencia general definida a través de un concepto jurídico indeterminado "administración de los...
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