El agotamiento de la via administrativa y los recursos administrativos

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:930-951
 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 930

Ver nota 1

I - Caracter preceptivo del agotamiento de la via administrativa y la jurisdiccion contencioso administrativa revisora u objetiva

El ordenamiento jurídico procesal administrativo vigente impone como un presupuesto necesario de admisibilidad del proceso contencioso administrativo el agotamiento de la vía administrativa.

Así, el artículo 31, párrafo 1?, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa preceptúa que "Será requisito para admitir la acción contencioso-administrativa el agotamiento de la vía administrativa".

De igual forma, el artículo 18, párrafo 1?, de ese cuerpo normativo establece que la acción será admisible en relación con las disposiciones y actos de la Administración "...que no sean susceptibles de ulterior recurso en vía administrativa...". El ordinal 21, párrafo 1?, inciso a), de la ley del rito

Page 931

administrativo reputa como tácitamente consentidos y, por ende, inimpugnables los actos que no hayan sido recurridos en tiempo y forma.

Es menester agregar que el Tribunal tiene varias oportunidades procesales para revisar la concurrencia de tal requisito preceptivo, veamos:

  1. El artículo 41, párrafo 1?, inciso d), de la Ley Reguladora de la

    Jurisdicción Contencioso Administrativa lo faculta para que declare, previa audiencia, no haber lugar a la admisión del reclamo -aún sin pedir el expediente administrativo- cuando consta, inequívoca y manifiestamente, la falta de agotamiento de la vía administrativa2.

  2. De conformidad con el artículo 52, párrafo 2?, ibidem, el Tribunal puede acoger la defensa previa de falta de agotamiento de la vía administrativa (artículo 50, párrafo 1?, inciso c, ibidem) y declarar sin curso la demanda.

  3. El artículo 33, párrafo 3?, ibidem establece que "La falta de agotamiento de la vía administrativa dará lugar a su alegación, por vía de defensa propia, si el Tribunal no apreciare el defecto en la oportunidad prevista en el artículo 41", con lo que el órgano jurisdiccional deberá conocerla y resolverla en sentencia.

  4. Por último, el artículo 60, inciso c), ibidem le impone el dictado de una sentencia de inadmisibilidad de la acción cuando la pretensión tenga por objeto actos no susceptibles de impugnación a tenor del artículo 21 ibidem, entre los que figuran los consentidos tácitamente por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

    Page 932

II - La fragilidad de los argumentos que le dan fundamento al caracter preceptivo del agotamiento de la via administrativa

El fundamento principal del agotamiento de la vía administrativa se encuentra en la potestad de autotutela que posee la Administración Pública.

Tal privilegio le permite a la Administración Pública dirimir, sin intervención de un tercero imparcial e independiente, los conflictos de interés que surjan con los administrados. Bajo esta línea de argumentación, antes que el particular acuda a la vía jurisdiccional debe dilucidar la controversia ante la Administración Pública para que esta determine, en función de las alegaciones esgrimidas, si modifica, reforma, sustituye, anula o revoca el acto impugnado, todo con el propósito de evitar un proceso con las complicaciones y costos que el mismo supone3.

Evidentemente, la práctica demuestra que en la mayoría de las ocasiones el superior que revisa la legalidad y oportunidad de lo resuelto por el inferior no lo modifica, revoca o anula sino que, por el contrario, lo confirma. De esa forma, el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, como lo ha indicado alegóricamente García de Enterría al parafrasear a un famoso juez americano, es forzar al administrado a sacar agua de un pozo seco4.

Page 933

De igual forma, se ha afirmado que una de las ventajas adicionales de la vía gubernativa previa es que en ella el superior jerárquico del órgano que dictó el acto administrativo puede revisar tanto la legalidad como la discrecionalidad, esto es, su oportunidad, conveniencia o mérito5e, incluso, podría modificar el acto recurrido mediante su adecuación o sustitución por otro, aspectos que, tradicionalmente, la doctrina entiende que el Juez Contencioso Administrativo no tiene competencia o poderes suficientes para realizar6.

Este argumento es igualmente frágil, puesto que, en nuestro ordenamiento jurídico los límites de la discrecionalidad se encuentran plenamente positivizados o juridificados. En efecto, el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública dispone que la discrecionalidad está sometida, en todo caso, a los límites impuestos, expresa o implícitamente, por el ordenamiento para que su ejercicio sea razonable y eficiente.

Por su parte, los artículos 16 y 17 de ese cuerpo normativo fijan límites expresos para el ejercicio de la potestad discrecional tales como las reglas unívocas o de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica, los principios elementales de la justicia, la lógica o la conveniencia y los derechos

Page 934

fundamentales del administrado.

El propio artículo 16, párrafo 2?, indica que el juez debe ejercer control o fiscalización de la discrecionalidad, con fundamento en tales límites meta jurídicos, "como si ejerciera contralor de legalidad".

Por último, no cabe la menor duda que en nuestro ordenamiento jurídico los límites jurídicos y meta jurídicos de la discrecionalidad, establecidos en los ordinales 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública, forman parte del parámetro o bloque de legalidad para determinar la validez o invalidez de un acto administrativo. Sobre el particular, el artículo 158, párrafo 4?, de la Ley General de la Administración Pública dispone que

"Se entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso". Por su parte, el numeral 160 preceptúa que "El acto discrecional será inválido, además, cuando viole reglas elementales de lógica, de justicia o de conveniencia, según lo indiquen las circunstancias de cada caso".

Por consiguiente, al formar parte del parámetro de legalidad los límites meta jurídicos de la discrecionalidad -por encontrarse positivizados- el Juez contencioso-administrativo debe, también, controlar su transgresión.

De esa forma, queda suficientemente demostrado que en nuestro ordenamiento jurídico, resulta totalmente infundada la afirmación tajante y antojadiza que en vía administrativa se revisa la legalidad y la oportunidad y que en sede jurisdiccional sólo se fiscaliza la legalidad.

Podría pensarse, igualmente, que algunos de los principios que informan los procedimientos administrativos constituyen razones relevantes

Page 935

para mantener el carácter preceptivo del agotamiento de la vía administrativa. Sin embargo, en nuestra opinión, tales ventajas son relativas.

En efecto, se afirma que la vía administrativa es gratuita, al establecer el numeral 328 de la Ley General de la Administración Pública que "En el procedimiento administrativo no habrá lugar a la imposición de costas a favor o en contra de la Administración ni del interesado", con lo que la Administración y el administrado se ahorrarían los costos de un proceso contencioso administrativo. En contraposición -se afirma-, la vía judicial es onerosa, puesto que, puede existir condenatoria en costas por el principio del vencimiento objetivo, esto es, que se condena al vencido por ese solo hecho de serlo al pago de los gastos causídicos (artículo 221 del Código Procesal Civil). Empero, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que la parte vencida puede ser exonerada -lo que constituye una facultad discrecional del tribunal- en los siguientes supuestos:

  1. cuando haya mediado oportuno allanamiento de la Administración Pública7; b) cuando la sentencia se dicte con fundamento en pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la parte contraria y por esa razón se hubiere justificado su oposición y c) cuando por la naturaleza de las cuestiones debatidas hubiere existido, en criterio del Tribunal, motivo bastante para litigar (artículo 98 ibidem). Por su parte, el artículo 99 de ese cuerpo normativo establece que tampoco habrá lugar a la condenatoria en

Page 936

costas cuando la parte vencedora hubiere incurrido en plus petitio8.

Consecuentemente, la onerosidad de un proceso jurisdiccional no es una regla inflexible, puesto que, admite excepciones objetivas y razonables de importancia.

En el procedimiento administrativo, al no requerirse de patrocinio letrado, se abaratan los costos financieros para el administrado. Al respecto, el artículo 220 de la Ley General de la Administración Pública señala que la

Administración podrá exigirle al administrado, excepcionalmente, el patrocinio o representación de un abogado -suponemos para los asuntos complejos y relevantes-. No obstante, en la práctica la gran mayoría de los administrados, al desconocer la organización administrativa e ignorar lo vericuetos y trámites engorrosos del procedimiento administrativo, optan por actuar con un representante cuando plantean una solicitud o un recurso, con lo que no se obtiene la ventaja señalada.

A todo lo anterior debe aunarse la falta de dirección y coordinación en las diversas organizaciones administrativas lo que acarrea, a su vez, un problema de delimitación de competencias y...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA