El ámbito y las pretensiones de la jurisdicción contencioso administrativa. La necesidad urgente de su reforma

AutorDr. Ernesto Jinesta
Páginas952-969

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I Introduccion

La Justicia Administrativa padece hoy una aguda "crisis doctrinal e institucional" 1. Concretamente, se trata de la denominada "crisis del modelo impugnatorio-anulatorio" 2

Doctor en Derecho Administrativo y Especialista en Derecho Constitucional, Universidad Complutense de Madrid.

En efecto, si el juez de lo contencioso administrativo, tiene, básicamente, poderes de anulación, el resto de sus competencias y atribuciones en el proceso se circunscriben a hacer efectivos aquellos, sin ir más allá. El juez contencioso administrativo carece, de "lege data", de competencias suficientes para regular directa e inmediatamente las relaciones y situaciones jurídico-públicas, lo cual va en detrimento de los límites y alcances del entero sistema de la justicia administrativa, proyectándose, consecuentemente, en todos sus ámbitos.

Partiendo de una relectura del Derecho de la Constitución (principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales), resulta, a todas luces, que la tutela jurisdiccional de mera impugnación y anulación no satisface las exigencias insoslayables del ciudadano a una tutela judicial pronta y cumplida frente a la Administración pública.

Precisamente por lo anterior es menester reformular el objeto del proceso administrativo, esto es, las pretensiones para procurar un control de legalidad total o pleno, esto es, sin fisuras de la entera función administrativa. Solo de esa forma la legislación adjetiva se conformara con los parámetros impuestos por el constituyente en los ordinales 33,

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41, 49 y 153 de la Constitución Política. Conviene, por tanto, tener en consideración la celebérrima frase de Calamandrei según la cual la ley procesal debe seguir a la ley sustantiva como la sombra sigue al cuerpo.

II La necesidad de ampliar el ambito de la jurisdiccion contencioso administrativa tomando como puntos de partida las construcciones dogmaticas de las formas de actuacion administrativa (funcion administrativa) y de la relacion juridico-publica
1. La doctrina de las formas de manifestación de ¡a función administrativa

Nuestro texto constitucional en su ordinal 49 emplea un concepto que constituye la clave de bóveda del derecho administrativo, cual es el de "función 3 administrativa". Esta noción presupone, desde una perspectiva dialéctica, el de "disfunción 4 administrativa". El término función administrativa, además de tener una connotación dinámica engloba, al presuponer su antítesis, todas las formas jurídicas y no jurídicas de exteriorización de la Administración Pública (v. gr. las actuaciones materiales o técnicas y las omisiones).

Se impone, por consiguiente, como tarea impostergable del legislador adecuar la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al parámetro constitucional para evitar nociones legislativas restringidas del control de legalidad plenario y amplio de la función administrativa diseñado por el constituyente.

En suma, no solo la actividad formal expresa (v. gr. actos administrativos unilaterales de efectos concretos o generales o bilaterales -contratos administrativos-) o presunta (v. gr. silencio negativo) de la administración pública debe ser objeto de impugnación, puesto que, la función administrativa comprende, además, las actuaciones materiales de la Administración (v. gr. vía de hecho, coacción directa y coacción anómala), la inactividad material (v. gr. la no prestación de un servicio público frente al derecho subjetivo perfecto del usuario a recibirlo) y la inactividad formal (v. gr. el no dictado de un acto administrativo favorable ante la correlativa situación jurídica sustancial del administrado que lo impone).

2. La doctrina de la relación jurídico-pública o administrativa

La doctrina de las formas de manifestación de la función administrativa debe complementarse con la construcción dogmática de la relación jurídico-pública.

En efecto, uno de los aspectos críticos de la dogmática jurídico-administrativa contemporánea, que denota su esclerosis, reside en que sigue girando en torno al concepto de acto administrativo como el elemento central del Poder de Policía 5.

Por lo anterior, se ha preconizado que el procedimiento administrativo y la relación jurídico-administrativa desplacen al acto administrativo como pivote de la dogmática jurídica 6. De esa forma, el acto administrativo deja de "constituir el fin del procedimiento y el principio de la tutela jurídica procesal" 7.

A nuestro juicio, no se trata de sustituir la desarrollada y acabada construcción dogmática de las formas jurídicas y no jurídicas de manifestación de la función administrativa (acto administrativo, contrato administrativo, actuación material, inactividad

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formal y material, etc.) sino de acudir a una figura que las englobe o comprenda a todas para obtener un control de legalidad completo, acabado y sin fisuras de toda la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política). Lo que debe propugnarse es una ruptura de la preponderancia del acto administrativo entre las diversas formas de manifestación de la actuación administrativa y, por consiguiente, evitar que la tutela jurídica de las situaciones jurídicas sustanciales bascule, única y exclusivamente, sobre éste. Por consiguiente, la comunidad jurídica debe asumir e internalizar, de una vez por todas, que el acto administrativo no es la única forma jurídica de manifestación de la actuación administrativa 8.

La dogmática de las formas jurídicas y no jurídicas de exteriorización de la función administrativa cumple un rol sistematizador, ordenador y didáctico, puesto que, reconduce a categorías típicas o predeterminadas la heterogénea y amorfa actuación administrativa. De esa manera, se establecen los presupuestos jurídicos de un determinado tipo de actuaciones formales o materiales así como sus consecuencias jurídicas. Además de ese propósito abstracto o teórico, la tipología de la función administrativa permite el cumplimiento de fines más pragmáticos tales como facilitar que la actuación administrativa discurra por cauces lícitos y favorecer la tutela jurídica de las situaciones jurídicas de los ciudadanos evitando las conductas u omisiones administrativas arbitrarias. Adicional-mente, permite, en la praxis jurídica, determinar el régimen jurídico, el procedimiento de formación, la forma de comunicación y las vías de impugnación de la respectiva forma jurídica de manifestación, puesto que, tales factores varían de un supuesto a otro. A modo de ejemplo, tales extremos cambian según se trate de un acto administrativo unilateral de efectos individuales (acto administrativo) o de efectos generales (reglamento) 9.

Empero, la doctrina de las formas jurídicas y no jurídicas de manifestación de la función administrativa no está exenta de limitaciones que imponen acudir a una categoría más general como la de relación jurídico-pública. Así, Bauer 10 le ha señalado a esa doctrina las siguientes deficiencias:

  1. Falta de una visión sistemática interna para incluir, por ejemplo, la denominada actuación administrativa de "mera gestión" o "informal-cooperativa" 11, categoría criticada por ser inasible, indefinible e incontrolable al no poder reconducirse al marco de ordenación dogmática de la doctrina de las formas de actuación.

  2. La insuficiente incorporación de las actuaciones concurrentes del ciudadano, al centrarse en la actuación administrativa.

  3. La captación insuficiente de la dimensión temporal, puesto que, las formas de manifestación son aspectos puntuales, parciales o si se quiere "imágenes instantáneas" de una relación en pleno curso de desarrollo.

  4. La captación parcial de las relaciones jurídicas multilaterales. Si bien la dogmática tradicional ha acudido al expediente del acto administrativo de doble (bifronte) o de triple efecto, debe tomarse en consideración que en el ámbito de la Administración prestacional y no de mera intervención o limitación, son frecuentes las relaciones jurídicas en que participan una pluralidad de sujetos de Derecho.

La relación jurídico-pública es la que se establece, por lo menos, entre dos sujetos, en la cual existen en cabeza de los mismos derechos y obligaciones correlativas. Las relaciones jurídicas pueden clasificarse en función de varios criterios, verbigracia, su forma de constitución (por ley, reglamento, acto administrativo individual o concreto, contrato administrativo, etc.), duración (instantáneas o duraderas), por su objeto (personales-empleo público-, reales -permiso de uso de bienes de dominio público- o patrimoniales -prestaciones

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sociales, subvenciones-) o el número de sujetos que intervienen (bi, tri o plurilaterales -relaciones poligonales o multípolares-) 12.

En suma, la relación jurídico-pública constituye un aporte relevante de la doctrina alemana que sirve de instrumento cognitivo complementario, junto con las formas de manifestación de toda la función administrativa. Las relaciones jurídico-públicas y la formas de manifestación de la función administrativa lejos de ser conceptos contrapuestos...

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