Amparo de legalidad: Origen y evolución

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:107-116
 
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Introducción

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su afán permanente y sostenido de delimitar las esferas del control de legalidad y de constitucionalidad, acuñó un instituto procesal pretoriano, que algunos pueden atribuir al activismo judicial propio de nuestro Tribunal Constitucional.

En suma, la Sala Constitucional, en una primera fase a través del Voto No. 2545-2008 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, remitió a la jurisdicción contencioso-administrativa para fueran conocidos y resueltos en esa sede, todos los asuntos en que un justiciable pretendiera la tutela del denominado derecho a un procedimiento administrativo en un plazo razonable o "derecho a un procedimiento pronto y cumplido" -proyección de la garantía individual del artículo 41 constitucional a la sede administrativa-2, todo fuera de una relación estatutaria o de empleo público.

En una segunda etapa de desarrollo y consolidación del instituto procesal de incuestionable factura jurisprudencial, a partir del Voto No. 17909-2010 de las 15:09 hrs. de 27 de octubre de 2010, esto es, dos años y ocho meses después de dictarse el Voto que marcó el primer ciclo del instituto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, tomó la determinación de enviar, también, los casos en que se alega la infracción del derecho a un procedimiento administrativo en un plazo razonable en el marco de una relación de empleo público a la jurisdicción contencioso

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administrativa. Evidentemente, esta segunda fase fue jalonada por el relevante Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010 de las 15 hrs. de 9 de junio de 2010, por virtud del cual se declaró inconstitucional el artículo 3°, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo que representaba un valladar insuperable al remitir toda pretensión de un funcionario o servidor público, surgida en el contexto de una relación de empleo público, a la jurisdicción laboral, así como la jurisprudencia de la Sala Primera de Casación, surgida a la luz del derogado artículo 4°, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que estimaba como "netamente laboral" cualquier discusión nacida en el contexto de una relación estatutaria. De modo que al ser anulado y desaparecer del mundo jurídico, el numeral del Código Procesal Contencioso-Administrativo que remitía de manera radical y absoluta cualquier controversia en el marco de una relación estatutaria a la vía laboral y la pauta jurisprudencial que también tenía esa orientación, la Sala Constitucional dispuso, en el reciente Voto No. 17909-2010, rechazar de plano las controversias específicas que se han indicado para que sean ventiladas, también, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

De esta manera, surgió lo que, errónea y pretenciosamente, se ha dado en llamar "amparo de legalidad" y que no es tal por las razones que expondremos infra.

1. - Primera fase: Voto de la Sala Constitucional No 2545-2008
A - Razones del surgimiento

Las razones y circunstancias que originaron y propiciaron, en una primera etapa con el Voto de la Sala Constitucional No. 2545-2008 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, el surgimiento del instituto procesal pretoriano que ahora analizamos podemos resumirlas de la siguiente manera:

Primera: El elevado número de recursos de amparo que ingresaban por infracción del artículo 41 constitucional en la sede administrativa al excederse los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública (artículo 261, dos meses para sustanciar el procedimiento administrativo constitutivo y un mes para resolver los recursos ordinarios) y en las leyes sectoriales que regulan procedimientos especiales. Cabe advertir que en tales supuestos, adicionalmente, existe una clara lesión de ciertos principios que conforman el régimen constitucional de las administraciones públicas como la celeridad, eficiencia y eficacia3. Sobre el

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particular, debe precisarse que, desde hace mucho tiempo, la Sala Constitucional había identificado, en el contenido esencial del derecho fundamental del artículo 41 constitucional, el derecho a una justicia en sede administrativa "pronta y cumplida", lo que denominaría, a partir de los Votos 8548-2002 y 8549-2002, el "derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido"4, esto es, el derecho de los administrados a que los procedimientos administrativos sean sustanciados o tramitados en un plazo razonable.

Segunda: La promulgación del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo -entrado en vigencia el 1° de enero de 2008-, abrió un nuevo escenario esperanzador para el justiciable al consagrar una jurisdicción administrativa plenaria, universal, célere, dinámica, incisiva, en suma, pronta y cumplida según el imperativo constitucional5. Asimismo, se ponderó, especialmente, que ese nuevo instrumento procesal permite la impugnación fácil y efectiva de las omisiones formales de las administraciones públicas (artículos 35, 36, inciso e, 42, inciso g, y 122, inciso g)6.

Tercera: La Sala Constitucional, a través de sus sentencias y salvo casos muy excepcionales y aislados, había, inevitablemente, "constitucionalizado" los plazos legales establecidos en la Ley General de la Administración Pública y en las leyes sectoriales que regulan procedimientos especiales. Este aspecto merece una breve explicación y es que ante el carácter sumario del proceso de amparo y el número ingente de asuntos por violación del artículo 41 constitucional en la sede administrativa, la Sala Constitucional no tenía capacidad y tiempo, para detenerse, casuísticamente, y determinar si el trámite de cada procedimiento administrativo concreto lo había sido o no en un plazo razonable, atendiendo a criterios que se emplean, usualmente, en los amparos interpuestos cuando se aduce que en la sede jurisdiccional se ha quebrantado el derecho a un proceso en un plazo razonable7, tales como la conducta endo-procesal de las partes (v. gr. con el planteamiento de diversos incidentes, gestiones y recursos manifiestamente improcedentes), la complejidad, el...

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