Análisis crítico de la evolución constitucional, legislativa y jurisprudencial de la jurisdicción contencioso administrativa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 117-145 |
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El artículo 10 del Título Preliminar del Código Civil, al indicar los diversos métodos hermenéuticos para la correcta inteligencia de la ley, dispone que las normas deben interpretarse según el sentido propio de sus palabras y con relación a sus antecedentes históricos y legislativos. En ese orden de ideas, resulta de vital importancia, para comprender el estado actual y las perspectivas de reforma de la justicia administrativa, identificar y analizar los distintos hitos históricos en su evolución constitucional, legislativa y jurisprudencial. De nuestra parte, hemos identificado, a partir del dictado de la Constitución Política de 1949, diez etapas o fases, de mayor o menor trascendencia, en la evolución de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En efecto, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución del 7 de noviembre de 1949, la justicia administrativa ha experimentado una serie de vicisitudes importantes. De la concepción restringida manejada por el Constituyente de 1949, e implementada por la Ley No.1226 del 15 de noviembre de 1950, se da el gran salto cualitativo a una noción amplia y acabada de justicia administrativa, merced a la reforma constitucional parcial operada mediante la Ley No.3124 del 25 de junio de 1963. Con posterioridad a la última reforma al artículo 49 de la Constitución, se produce el hito legislativo marcado por la promulgación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, respecto de la cual es menester cuestionarse si se conformó o no con el Derecho de la Constitución. Obviamente, la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública tuvo consecuencias relevantes y positivas en el control jurisdiccional de la legalidad de la función administrativa. Por último, la Sala Constitucional ha dictado en los últimos tras años varios Votos de enormes implicaciones para la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El Constituyente de 1949 concibió, originalmente, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el artículo 49 de la Constitución Política, de la siguiente forma:
"Establécese la jurisdicción contencioso administrativa, como función del Poder Judicial y con objeto de proteger a todo persona con el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando éstos fueren lesionados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las municipalidades
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y toda institución autónoma o semi autónoma del Estado actuando como personas de derecho público y en uso de facultades regladas"
EI constituyente originario, con esa redacción del artículo 49 de la Constitución, opta, entre los varios sistemas de justicia administrativa, por el judicialista, en el cual se le encarga a un orden jurisdiccional especial el control de la legalidad de la función administrativa1.
Evidentemente, el precepto constitucional, en su versión primigenia, limitaba el control jurisdiccional de la legalidad de la actividad administrativa desde cuatro frentes trascendentales:
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Se protegía, exclusivamente, las situaciones jurídicas sustanciales denominadas derechos subjetivos y, dentro de esa categoría dogmática se tutelaban solo los de índole administrativa, dejando de lado los intereses legítimos.
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Tocante al ámbito subjetivo, se excluía apriorísticamente la función administrativa desplegada por los otros poderes del Estado -Legislativo y Judicial- y los entes públicos no estatales (v. gr. Colegios Profesionales, Cámaras, etc.).
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Se dejaba exento del control jurisdiccional de legalidad el vasto ámbito de la discrecionalidad administrativa, de forma congruente con la desprotección de los intereses legítimos como situaciones jurídicas sustanciales.
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Solo se podía impugnar. a tenor del texto constitucional, la actividad formal de la administración. exceptuándose importantes filones de la función administrativa como la inactividad formal y material así como la actuación material o técnica2.
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Desde esa perspectiva, el constituyente originario manejó una concepción eminentemente revisora u objetiva de la jurisdicción contencioso-administrativa, donde se impugna o anula un acto administrativo de efectos concretos o generales. Lejos estaba, aún, de considerar ese orden jurisdiccional como una jurisdicción plenaria, subjetiva o de relaciones jurídico- públicas, puesto que, tendrían que transcurrir más de catorce años para que el "poder reformador de la Constitución"3-legislador ordinario- optara por una noción de la justicia administrativa más de avanzada.
Obviamente, el artículo 49 de la Constitución Política de 1949, debía ser desarrollado por el legislador en el ejercicio de su libertad de configuración, pero respetando, claro está, el parámetro constitucional. Fue así como durante el gobierno de Otilio Ulate, se promulgó la Ley No.1226 del 15 de noviembre de 1950, esto es, más de un año después de la promulgación del texto constitucional, que vino a regular con algún nivel de detalle la jurisdicción contencioso-administrativa.
El cuerpo legislativo citado reprodujo, en su artículo 10, el texto original del artículo 49 de la Constitución Política, y precisó la extensión y límites de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En punto a la protección exclusiva de los "derechos subjetivos administrativos", el artículo 30 de la Ley No.1226 le otorgaba legitimación activa a "toda persona cuyos derechos administrativos hubieren sido lesionados...".
Por su parte, el numeral 2°, inciso b), de la Ley No. 1226, substrajo de la jurisdicción contencioso-administrativa las cuestiones de índole civil, entendiendo por tales
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"... las cuestiones en que el derecho vulnerado sea de carácter civil y también aquellas que emanen de actos en que los organismos que indica el artículo primero hubieren obrado como persona jurídica o sea como sujetos de derechos y obligaciones".
El artículo 9°, inciso 2), párrafo 2°, se encargó de precisar y definir los contornos de las "facultades regladas", al disponer lo siguiente:
2) "... Se entenderá que el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las municipalidades o instituciones autónomas o semi-autónomas del Estado, actúan en ejercicio de facultades regladas, cuando sus actos deban estar sometidos a disposiciones de una ley, de un reglamento o de un precepto administrativo." (La negrita no es del original).
En lo tocante a la inimpugnabilidad de los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales, el artículo 2°, inciso a), de la Ley No.1226 del 15 de noviembre de 1950, estableció expresamente que no podría ser materia del juicio contencioso-administrativo:
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"a) Las disposiciones de carácter general que dicte la Administración Pública en ejercicio de sus facultades discrecionales, sin sujeción a leyes, reglamentos u otro precepto administrativo, a los cuales deba acomodar sus actos. Sin embargo, cabrá el recurso contra las resoluciones que se tomaren como consecuencia de una disposición de carácter general emanada de la potestad discrecional, si con ella se lesionaren derechos particulares y establecidos por una ley o reglamento u otro precepto administrativo;"
Ese precepto de la Ley No.1226, denotaba una falta de rigor dogmático y técnico, puesto que, la potestad reglamentaria es de suyo discrecional, y el texto legislativo se refería a las "disposiciones generales". Pese a lo anterior, es probable que con tal concepto el legislador quiso referirse a los actos administrativos de efecto general, los que pueden tener o no alcance normativo.
Debe precisarse, asimismo, que el legislador admitió la impugnación de los actos concretos -de aplicación específica o de sujeción individual- dictados con fundamento en un acto general y discrecional, sin que de ello quepa concluir que se controlaban los elementos discrecionales del primero.
Indubitablemente, el legislador de 1950, al dictar la Ley No.1226, pese a sus múltiples deficiencias, se adecuó al bloque de constitucionalidad, puesto que, la normativa secundaría de desarrollo del artículo 49 de la Constitución Política, en su versión primigenia, resultó ser congruente con la noción del constituyente acerca de los límites y alcances de la...
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