Autonomía política o de gobierno y potestad legislativa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 164-178 |
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A partir del Voto de la Sala Constitucional No. 15655-2011 de las 12:48 hrs. del 11 de noviembre de 2011 (dictado a raíz de la consulta legislativa facultativa del "proyecto de ley para establecer el derecho de jubilación anticipada de las y los trabajadores y reforma de la Ley de protección al
Trabajador de 16 de febrero de 2000"), queda servida en el tapete la polémica sobre si los entes públicos descentralizados con autonomía política o de gobierno, sea los que gozan de la autonomía llamada, también, de segundo grado, están o no sustraídos de la potestad legislativa.
La cuestión planteada no es menor o irrelevante, por cuanto, atañe al estatuto constitucional de las administraciones públicas y, más particularmente, a uno de los presupuestos esenciales del Derecho Constitucional de la organización administrativa en el Estado costarricense.
En el referido Voto de la Sala Constitucional No. 15655-2011, una mayoría de los Magistrados constitucionales consideró que en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, que goza de autonomía política o de
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gobierno, la potestad legislativa se ve enervada frente a las competencias que le fueron otorgadas constitucionalmente a ese ente público. Una minoría (Jinesta y Hernández), estimamos que la autonomía política, bajo ningún concepto, puede diezmar o mermar la potestad legislativa, soberanamente ejercida por el Poder Legislativo.
La tesis de la mayoría, supondría que las competencias y servicios públicos asignados a un ente público descentralizado que goce de autonomía política quedan petrificados sempiternamente, siendo que el legislador ordinario no podría modificar o variar tales competencias o servicios públicos conferidos.
Esta fosilización parcial del ordenamiento jurídico constitucional de la organización administrativa, evidentemente, tiene grandes implicaciones.
Adicionalmente, se niega, apriorísticamente, cualquier libertad de conformación o configuración del legislador ordinario, por cuanto, al contar el ente público con una autonomía política conferida por el texto constitucional la situación queda cristalizada sine die, ya que, sólo por virtud de una reforma parcial de la
Constitución podría producirse una variación o modificación de las competencias y servicios públicos. Bajo esta tesitura, el legislador ordinario, atendiendo principios constitucionales de la organización administrativa de naturaleza cardinal, como la eficiencia y la eficacia, no podría reorganizar o redistribuir competencias, aunque el constituyente originario o el derivado hayan utilizado conceptos jurídicos indeterminados.
Solo la claridad de una plataforma dogmática y una hermenéutica sistemática, contextual e histórica de la Constitución Política de 1949, nos permiten concluir que todo ente público con autonomía política o de gobierno está, ineluctablemente, sujeto a la potestad legislativa.
Hace varios años definimos la autonomía política o de gobierno como "la posibilidad de un ente público de autodirigirse o autogobernarse políticamente, esto es, de fijarse sus propios lineamientos, objetivos, fines o metas, a través de una potestad de programación o de planificación, sin que el ente público mayor -Estado- pueda imponerle, mediante el ejercicio de la tutela
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administrativa o su potestad de dirección intersubjetiva y las respectivas directrices, los fines u objetivos a alcanzar en materia de su competencia" 2 .
Por su parte, la tutela administrativa o dirección intersubjetiva es aquella relación jurídico-administrativa de carácter horizontal e intersubjetiva, por virtud de la cual el Estado puede ejercer influjo sobre los entes públicos descentralizados para la consecución de ciertos fines y objetivos predeterminados por la cabeza de las Administraciones Públicas, esto es, el
Poder Ejecutivo -en el contexto de un Estado unitario-, para evitar dispersión, duplicidad de funciones y el desperdicio inútil de recursos públicos, esto es, para el logro de una acción administrativa globalmente coordinada, unitaria y racional. La tutela administrativa que debe ejercer el Estado sobre el conglomerado de entes públicos descentralizados, tiene sustento constitucional en el ordinal 140, inciso 8), de la Constitución al indicar que le corresponde al
Poder Ejecutivo "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios públicos y dependencias administrativas" y en el principio de la unidad de mando propio de un Estado "unitario concentrado" como ha calificado al costarricense la Sala
Constitucional (Votos de la Sala Constitucional Nos. 4091-94, 7605-01, 4022-02, 6379-02, 7528-05, 5606-06, 9563-06, 13381-06, 17113-06 y 17600-06).
También, la Sala Constitucional ha indicado que la tutela administrativa no es constitucionalmente incompatible con la autonomía, por el contrario es inherente a ésta (Votos Nos. 3309-94, 1806-05, 2209-02, 6384-02, 13140-03, 842-05, 17600-06 y 1316-07). En definitiva, la tutela administrativa no niega la descentralización, sino que la afirma3. La tutela administrativa que ejerce el
Estado, preponderantemente, a través del Poder Ejecutivo, no se agota en la posibilidad de ejercer influencia a nivel de programación o planificación y emisión de directrices -dirección-, va mucho más allá, por cuanto, comprende, además, otras potestades como la de coordinación, de control sobre los actos a través de autorizaciones, aprobaciones, refrendos, dictámenes, jerarquías impropias, de control sobre las personas (designación y remoción de las Juntas
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Directivas y Presidente Ejecutivo de éstas por el Consejo de Gobierno -artículo 147, inciso 4, de la Constitución, Leyes Nos. 4646 de 20 de octubre de 1970 y 5507 de 19 de abril de 1974-, la sustitución del titular o comisarial prevista en el artículo 98 de la Ley General de la Administración Pública) y de evaluación. En suma, la autonomía política no supone una sustracción total o absoluta respecto del Poder Ejecutivo, como podría mal interpretarse, sino únicamente una separación parcial o relativa4.
Hemos afirmado que existe una relación inversamente proporcional entre el grado de autonomía del que goza un ente público descentralizado y la tutela administrativa ejercida por el Poder Ejecutivo, de modo que en cuanto es mayor el nivel de autonomía, la tutela administrativa decrece, correlativamente, en intensidad y viceversa5. Consecuentemente, se puede polemizar acerca de la aplicación o no de determinadas facultades que forman parte del contenido de la tutela administrativa en manos del Poder Ejecutivo respecto de ciertos
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entes públicos descentralizados que gozan de altos grados de autonomía, por lo que se trata de una relación jurídico-administrativa dinámica6.
A partir de la definición de la autonomía política y de la aproximación al concepto jurídico de tutela administrativa, cabe entender que la autonomía política supone, únicamente, la inmunidad del ente público descentralizado respecto de la potestad de programación o planificación y de dirección que puede ejercer el Estado, por intermedio del Poder Ejecutivo, a través de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva, en lo que atañe a las competencias administrativas asignadas de manera exclusiva y excluyente al ente público menor. Incluso, cuando se trata de competencias que exceden la esfera exclusivamente otorgada, se admite que el Poder Ejecutivo pueda ejercer tutela administrativa.
El fin de la autonomía política es separar la administración o gestión de un servicio público especializado o técnico o el ejercicio de unas competencias territorialmente acotadas, del criterio o del influjo político ejercido por el Poder Ejecutivo7. Nunca ha sido su propósito, en la doctrina o en el Derecho
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Administrativo comparado, abstraer a los entes públicos descentralizados que gozan de tal nivel de autonomía de la potestad legislativa, por cuanto, este extremo ha estado fuera de toda discusión.
En nuestro ordenamiento jurídico constitucional e infra constitucional, contamos con ochenta y tres entes públicos descentralizados que gozan de la autonomía política, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) ex artículo 73 de la Constitución y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), por el artículo 1° de la Ley No. 7593 de 9 de agosto de 1996 y sus reformas, en materia de descentralización funcional o por servicios y las ochenta y un municipalidades en lo concerniente a la descentralización territorial, ex artículo 170 de la Constitución.
En definitiva, lo que la autonomía política modula o enerva, parcialmente, es la dirección intersubjetiva o tutela que ejerce el Estado a través del Poder Ejecutivo en el marco de un Estado unitario concentrado en el que rige el principio de la unidad de mando o de la unidad estatal para mantener la armonía, coordinación, coherencia y racionalidad de la gestión administrativa y evitar el caos y desorden administrativo. La autonomía política o de gobierno, bajo ningún concepto, se predica respecto de la potestad legislativa. El yerro de la posición de la mayoría en el Voto No. 15655-2011 radica, precisamente, en confundir el alcance y sentido de la autonomía política o de gobierno y en soslayar su verdadera dimensión, todo a la luz de la
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doctrina, el espíritu del constituyente originario y el derecho comparado de la organización administrativa.
Consecuentemente, la autonomía política...
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