Comentario al artículo 261 de Código Civil

COMENTARIO

El Capítulo II del Código Civil (CC) clasifica los bienes “con relación a las personas”. El título no parece ser el más adecuado, dado que la distinción se basa en lo público y lo privado, derivando esa condición de la naturaleza jurídica de la persona propietaria. Pero, aunque el concepto “persona jurídica pública” comprende tanto al Estado como a sus instituciones (arts. 2 y 3 de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-), las segundas también tienen dominio privado sobre los bienes apropiables que formen parte de su patrimonio.

El concepto de “bienes públicos” depende del régimen jurídico aplicable. Tradicionalmente son de dos tipos:

• Bienes de dominio público o demaniales.
• Bienes públicos patrimoniales o de Derecho privado.

Ambos tipos son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. “Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales” (Procuraduría General de la República, dictamen 162 de 27.05.2004).

Pero la clasificación propuesta en la norma no sigue literalmente dicho enfoque, dado que regula como “cosas públicas” únicamente a los bienes demaniales (propiedad de todos, de la “Nación” en la persona amplia del Estado y no apropiables de manera privada) y como “privadas” las demás, sean de particulares o de entes públicos (las segundas son también son bienes públicos, pero patrimoniales, por lo que se rigen por las reglas del Derecho privado).

El inadecuado uso de estos conceptos puede generar confusión, si no se tiene presente que en realidad lo que se debe destacar es cuál es el régimen aplicable a cada tipo de bien, independientemente de la denominación que les otorgue la norma.

Bienes demaniales

El primer párrafo se refiere a los bienes demaniales (dominio público, también denominados dominicales), a los que se les denomina “cosas públicas”. Los arts. 261 y 262 CC regulan otros aspectos de este tipo de bienes.

Tanto la Sala Constitucional como la Sala Primera han definido el demanio público, en numerosas resoluciones. En términos generales destacan:

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud norma expresa.

Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público… Además, su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional (…)”. (Sala Primera, resolución nº. 1318, de 28.10.2010). En igual sentido resolución nº. 182, de 19.02.2009 y de la Sala Constitucional, resoluciones nº. 2408, de 21.02.2007 y 2101, de 06.11.1991).

Lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, por ello la norma resalta, en relación a su destino, que deben estar afectos a un uso común o al servicio del bien común (utilidad pública), a través del uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. “Su objetivo final es alcanzar, plenamente, el bien común. Es ésta la principal razón para justificar la existencia de un impedimento, por lo menos en principio, para la libre disposición de esta categoría de bienes. El régimen especial que los cobija, sin embargo, no alcanza por igual a todos los bienes públicos; la mayor, menor o inexistente cobertura dependerá del tipo de bien de que se trate. Es por ello que la doctrina del Derecho público habla de diversos tipos de bienes que pertenecen al Estado” (Sala Constitucional, resolución nº. 3821, de 24.04.2002).

De lo expuesto cabe destacar que un bien puede ser de dominio público por un acto de afectación (a través de una ley específica, en sentido estricto) o serlo por su naturaleza, cuando está destinados al uso público o general y por ende sometido a un régimen especial que no permite la apropiación privada.

Se identifican así dos tipos de categorías de bienes demaniales (Sala Constitucional, resolución nº. 18483, de 19.12.2007). Tales dependen de que el bien esté:

a) Entregado al uso público. En este supuesto el uso es común y general, en función de la naturaleza del bien. Cualquier persona puede utilizarlo sin que para ello se requiera un título especial. Su uso no impide el de otra persona. Por ejemplo: calles, plazas, jardines públicos, playas, carreteras, costas, ríos, etc.

Este tipo de aprovechamiento, conocido como “uso común”, se caracteriza por ser general (abierto a toda persona o librado al público); no excluyente (corresponde, por igual, a todas las personas indistintamente, de manera que el uso de algunas no impide el de las demás); libre y gratuito; y no otorga derecho subjetivo alguno.

b) Destinado a cumplir un fin o servicio público. Su fin no es el uso común propiamente, sino la conservación, la prestación del servicio público o el fomento de la riqueza nacional. En este caso se requiere de un acto de afectación (entiéndase la declaratoria expresa de dicha situación, a través de una norma formal) y las restricciones para el uso...