Comentario al artículo 60 de Código Procesal Contencioso - Administrativo

COMENTARIO

Las demandas judiciales que se presentan ante el Tribunal Contencioso Administrativo, por regla general y en virtud del principio de igualdad, deben transitar el mismo camino o iter procedimental para alcanzar la decisión de fondo, a través de lo que se puede llamar el proceso regular, ordinario o de conocimiento, que conlleva la etapa inicial (demanda y contestación), audiencia preliminar, juicio y sentencia.

Sin embargo, toda regla general requiere una excepción y esta excepción se instaura a través de lo que se puede llamar: “procesos abreviados”, dentro de los que se resaltan el denominado “proceso preferente”, el “proceso de puro derecho” y el “fallo directo”.

El trámite preferente de una demanda ordinaria contencioso administrativa.

El “proceso preferente” permite dar una tramitación más célere para que el asunto llegue a resolverse por sentencia lo más pronto posible, todo en función de la urgencia que reviste, o el alto interés público involucrado en el asunto.

• Valoración inicial: el órgano competente para valorar si solicita formalmente la tramitación preferente del asunto, sea de manera oficiosa o porque así lo ha solicitado la parte, es la persona jueza tramitadora del asunto (art. 60.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA–).

• Órgano jurisdiccional decisor: quien posee la competencia para decidir si a un asunto se le da trámite preferente o no, es el tribunal de juicio.

• Tramitación: al recibirse la demanda, la persona juzgadora de trámite, valora y eleva la solicitud de que a un asunto en concreto se le dé trámite preferente ante el tribunal de juicio; y si se concede, entonces se dará traslado de la demanda a la contraparte en el plazo de cinco días hábiles, de ser necesario se realizará una sola audiencia donde se evacuará prueba y oirán conclusiones, y acto seguido, se emite sentencia dentro del plazo de cinco días hábiles.

Si el tribunal de juicio no concede el trámite preferente por considerar que no se enmarca dentro de los supuestos establecidos en la ley, entonces, devolverá el asunto a la fase de trámite para que se continúe con el trámite común u ordinario del proceso.

• Diferente momento procesal: en cualquier momento se podrá ajustar el proceso a trámite preferente, por lo que si es en un momento posterior a la fase inicial de recepción de la demanda, el tribunal ajustará de la forma más adecuada el proceso, para que se obtenga la celeridad esperada con esta figura de abreviación tramitadora.

Esquema.

Para la práctica.

1. Justificación ontológica: lo ideal es que todos los procesos sean céleres. Empero, la experiencia demuestra que por la gran cantidad de asuntos que deben atenderse, y la limitada capacidad instalada del Poder Judicial en cuanto a personal y recursos para hacerle frente a la creciente demanda de servicios, hace que un proceso contencioso de conocimiento, desde su inicio hasta llegar a sentencia de primera instancia pueda demorar unos tres años aproximadamente; y a partir de allí, ingresar a la fila de atención de los recursos de casación que puede demorar hasta otros tres o cuatro años más en obtener sentencia final. Es decir, dada la tutela de derechos que se ha ejercido, y víctima de su propio éxito, la gran cantidad de asuntos por atender hace que la jurisdicción se vaya ralentizando.

De ahí que es importante encontrar una vía para que los asuntos que, por la naturaleza de los asuntos que tratan, requieren una determinación jurídica de fondo en un período mucho más corto -más allá de la tutela cautelar-, y esa vía es el denominado “trámite preferente”.

El criterio para seleccionar a qué asunto se le debe dar trámite preferente es definido por el Tribunal Contencioso o Tribunal de Juicio. Es lógico pensar que para la parte demandante, su caso es el más importante y urgente de resolver, y desde su perspectiva, eso es correcto, porque es su único caso. Pero en general, debe garantizarse un trato igualitario para la atención de los asuntos por parte del Poder Judicial.

No obstante lo anterior, es con este art. 60 que se introduce un mecanismo para la atención de asuntos que, por la naturaleza de los asuntos tratados y el impacto que pueden tener en la sociedad, posean un carácter urgente a los que, más bien, si se les diera el trato regular, se estaría afectando sensiblemente el interés público.

Así las cosas, sabiendo que hay que analizar cada caso concreto, se puede decir que en la práctica, se ha evidenciado que este trámite preferente se puede otorgar en materias de salud y ambiente, que son dos materias muy sensibles y que, en determinadas circunstancias, se requiere una definición jurídica de la situación por sentencia judicial de manera expedita.

Pero la calificación de que un proceso es susceptible de trámite preferente, debe ser excepcional, precisamente por el principio de tratamiento igualitario que debe cubrir a todas las personas justiciables respecto de los asuntos que someten a conocimiento de la jurisdicción.

Por eso se ha dicho que: “(…) la característica esencial del proceso preferente, radica en la agilización de litigios que poseen connotaciones, de urgencia, necesidad o gran trascendencia para el interés público, que así lo requieran. Por ende, su trámite deba ser especial, asegurando una pronta atención de las pretensiones de los litigantes” (voto n. 0607, de 16.05.2013, de la Sala Primera).

2. Organización interna y efecto de la agenda: a lo interno del Tribunal Contencioso se cuenta con una distinción entre las secciones de juicio, que son las que atienden las audiencias de juicio regulares con evacuación de testigos y peritos; y la sección de “puro derecho” que se encarga de atender los procesos que no requieren evacuación probatoria en una audiencia de juicio.

Como se podrá inferir, los tribunales de juicio van agendando las audiencias de juicio y, prácticamente, no tendría espacio para señalar de manera emergente la atención de un asunto de trámite preferente. De ahí que estos asuntos de trámite preferente sean de conocimiento de la sección de “puro derecho”, toda vez que al resolver asuntos meramente por escrito, hacen un espacio para atender los asuntos “preferentes” que les lleguen.

En esencia, lo que sucede con este tema de los procesos de trámite preferente, es que hay que dejar un margen o espacios en blanco en la atención de asuntos, para poder atender los asuntos de trámite preferente que vayan surgiendo, en detrimento de la atención de los otros asuntos que les compete conocer. Ante la limitada cantidad de personal para resolver los asuntos, la priorización de un asunto, siempre va a implicar el retraso en la atención de otro “regular”.

3. Distinción de nomenclatura de procesos: en la jerga judicial y a partir de lo establecido en la ley y la práctica judicial, se pueden distinguir tres tipos de procesos –mencionados también líneas arriba en este comentario–, a saber: “trámite preferente”, “puro derecho” y “fallo directo”.

El “trámite preferente” como se ha visto en este artículo, alude al caso en que se discutan asuntos que requieran una definición de fondo con urgencia, por la naturaleza del tema tratado y el impacto al interés público.

Los procesos de “puro derecho” son aquellos en que, aún tratándose de temas de atención regular, no requiere de audiencias de evacuación probatoria porque no hay testigos ni peritos que evacuar y las pruebas de los hechos controvertidos son documentales, o porque las partes están de acuerdo en los hechos; es decir, no hay hechos controvertidos y por lo tanto, lo único que resta es definir por sentencia la consecuencia jurídica de la situación.

Los asuntos denominados de “fallo directo”, son aquellos en los que, desde la demanda y contestación las partes están de acuerdo y solicitan que se prescinda de todas las audiencias y se proceda a dictar la sentencia de fondo del asunto (art. 69 CPCA). Es una variante de un asunto de “puro derecho”, donde la característica principal es el consenso entre las partes de que, sin audiencia alguna, el tribunal proceda a resolver lo que en derecho corresponda mediante sentencia. No hay que confundirlo con un proceso de “trámite preferente”, porque aquí la materia objeto de disputa no es algo que revista carácter de urgencia en su resolución, ni impacta de manera extraordinaria el interés público, sino que es solo un asunto en donde las partes mismas solicitan que se vaya directamente a sentencia.

En cualquiera de los tres casos aquí mencionados, siempre el tribunal deberá resolver conforme a derecho, sobre la base de las pruebas que consten en el expediente o de los hechos incontrovertidos.

Esta distinción ya ha encontrado eco en la propia jurisprudencia del Tribunal Contencioso, al establecer: “Así, la decisión de tramitar un asunto como preferente, no está sujeta a las consideraciones que en este sentido manifiesten las partes, como si ocurre con los otros procesos abreviados (…), en lo cuales son quienes intervienen en el proceso, las que deciden no ofrecer más prueba que la documental (asuntos de puro derecho) o prescindir de todas las audiencias (fallo directo). En el caso del preferente, corresponde al juzgador, luego del análisis objetivo de los presupuestos establecidos por el ordenamiento jurídico, determinar la procedencia o no de tramitar un asunto por esa vía” (voto n. 45, de 08.05.2013, de la Sección Quinta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).

4. El “Amparo de Legalidad” no es un “trámite preferente”: es importante aclarar que en la práctica, a partir de la Sala Constitucional, fue “constitucionalizando” el plazo de los procedimientos administrativos, a tal punto que al día de hoy se puede afirmar que la observancia de ese plazo forma parte del respecto a la garantía fundamental del debido proceso en el sistema de justicia administrativa.

En ese sentido, se ha dicho: “En efecto, el artículo 261, párrafo 1°, de la Ley General de la...