Comentario al artículo 66 de Código Procesal Contencioso - Administrativo

COMENTARIO

En el campo legal y muy especialmente en el ámbito del derecho administrativo, se utiliza lo que se denomina lenguaje técnico, en donde se le asignan a las palabras del mismo idioma común, un significado convencionalmente aceptado en el ámbito jurídico; precisamente, porque el derecho usa como herramienta el idioma.

Con el tiempo, se han acuñado palabras o frases que sirven para aludir a una especie de argumentación jurídica o defensa dentro de un proceso judicial; y así por ejemplo, no se argumenta que el asunto involucra de forma directa a varias personas que deben ser demandadas por tener relación con el objeto del proceso, sino que eso se resume en la frase que se utiliza como argumento de defensa; como por ejemplo, con la existencia de una “litis consorcio pasivo necesaria”. Esas son las defensas previas o excepciones, vocablos o frases que contienen en sí mismas un argumento de defensa, de eso trata este art. 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).

Esas defensas o excepciones pueden ser de dos órdenes: procesales (aquellas que se dirigen a señalar algún vicio o defecto procesal), y las materiales (que se alegan para atacar, modificar o suprimir el derecho que alega o pretende obtener la parte demandante). En este art. 66 CPCA, se verán argumentos de defensa de ambos órdenes, como sigue:

1. Que su conocimiento no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.

En este inciso, específicamente, se alude a la competencia en razón de la materia, pero ¿cuáles son las materias excluidas del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa? Esas son las establecidas en el art. 3 CPCA. Lo importante aquí es establecer cuáles temas de empleo público -salvo que se pidiera la nulidad de un acto de despido, por ejemplo-, son propios de la jurisdicción laboral, así como los temas relacionados con las relaciones internacionales del Estado costarricense, quedando a salvo el tema indemnizatorio dentro de esas relaciones, cuya reclamación sí corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

Aún así, es importante recordar aquí sobre el denominado “fuero de atracción” derivado del art. 43 CPCA, por medio del cual se establece que se pueden deducir pretensiones contra el mismo demandado y que sean compatibles entre sí, aunque inicialmente fueran de conocimiento de otra jurisdicción, salvo la jurisdicción penal. Eso sí, no hay que confundirse, ya que de forma tajante, los temas excepcionados por el art. 3 CPCA no son susceptibles de ser conocidos en la jurisdicción contenciosa, ni siquiera por la vía del fuero de atracción.

En términos prácticos, al recibir el traslado de la demanda, si se considera que el asunto que se somete a consideración judicial no es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, es con la defensa previa que puede alegarse de una vez; si no es que la propia persona juzgadora lo advierte oficiosamente.

b) Que haya sido interpuesta por persona incapaz o que no se halla debidamente representada.

Aquí se debe valorar el escenario de que la persona sea incapaz para demandar o que siendo capaz para demandar, quien la represente, ostente jurídicamente una representación defectuosa.

La capacidad procesal o de actuar directamente en sede judicial, ha sido determinada en el art. 9 CPCA, por lo que aquí solo debe decirse que si la persona que demanda es incapaz o quien ostenta su representación posee defectos en su investidura, es susceptible de ser atacado por medio de esta defensa previa.

En términos prácticos es importante poder distinguir si algún defecto corresponde con quién demanda o quién le representa en el proceso. Por ejemplo, Juan es el dueño de un lote que sufrió daños por una acción de una entidad pública, entonces, sí posee plena capacidad procesal para demandar. Empero, le otorga la representación de su caso a un abogado que ha sido suspendido en el ejercicio de la profesión, por lo cual, es oponible la defensa de defectuosa representación.

Se ha dicho que: “(…) En punto a la legitimación, cabe señalar en primer término la diferencia que existe entre la legitimación ad causam tanto activa como pasiva, que constituye un presupuesto procesal de fondo, y la legitimación ad procesum activa, entendida como la capacidad procesal para ser parte dentro de un proceso y ejercer por sí mismo la acción en el ámbito jurisdiccional, aludida en los numerales 102 y 298 del Código Procesal Civil y 66 b) del Código Procesal Contencioso Administrativo, y que constituye un presupuesto de admisibilidad de la demanda, un requisito de forma. Mientras que, la legitimación ad causam no es de forma sino de fondo, es la relación entre la situación jurídica expuesta por el actor y el interés legítimo debatido siendo un presupuesto para una decisión estimatoria de la pretensión” (voto n°. 1453, de 31.10.2013, de la Sala Primera, lo subrayado corresponde con el original).

La falta de capacidad procesal o defectuosa representación, no solo es algo que se puede alegar mediante la defensa previa respectiva (art. 66 inciso b CPCA), sino que también puede ser valorable de oficio (art. 120.3 CPCA).

c) Falta de agotamiento de la vía administrativa, cuando proceda.

El tema del agotamiento de la vía administrativa es propio de artículos precedentes (arts. 38 y 39 CPCA), por lo que baste recordar aquí que la idea del agotamiento de la vía administrativa se deriva de la exigencia que posee la Constitución Política (CPol) de que en materia municipal (art. 173.2 CPol) y de contratación administrativa (art. 182 CPol), antes de trascender un conflicto a la sede judicial, se debe haber superado una etapa de revisión o valoración impugnaticia a lo interno de la entidad. Para el resto de las materias, el agotamiento de la vía administrativa es facultativo y no obligatorio (voto n°. 3669, de 15.03.2006 de la Sala Constitucional).

Por lo anterior, si se está frente a asuntos municipales o de contratación administrativa, entonces, deberá primero agotarse la vía administrativa y si no se ha agotado, entonces, puede ser inadmitida la demanda (art. 31 CPCA).

En el resto de materias que no son ni contratación administrativa ni materia municipal, no es obligatorio agotar la vía administrativa como requisito previo para acudir a la sede contencioso administrativa; pero si se ha decidido seguir ese mecanismo de agotamiento de la vía administrativa cuando hacerlo es facultativo; deberá darse el plazo para que la Administración valore si concede lo peticionado (art. 31.3 CPCA).

Otro elemento importante a tomar en cuenta es que lo que se pide es agotar la vía administrativa contra un acto administrativo, por lo que, si lo que se demanda no tiene relación directa de ataque contra una acto administrativo, sino contra una conducta del ente público en general, no es exigible que se dé ningún agotamiento de la vía administrativa.

Por último, se ha establecido que si a lo largo del proceso, en la fase de tramitación ha avanzado el proceso y llega a la etapa de juicio, y durante todo ese ínterin, se obvió el análisis de la falta de agotamiento de la vía administrativa; el tribunal de juicio ya no valorará ese asunto y procederá, con base en el principio pro actione, a continuar el procedimiento, valorando y decidiendo el asunto por el fondo.

En este sentido se ha dicho: “Ciertamente la Constitución establece el agotamiento de la vía administrativa en materia municipal y de contratación administrativa, pero no regula la forma en que ese agotamiento debe ser acreditado dentro del proceso judicial. La naturaleza del instituto por lógica exige que sea al inicio del mismo que el agotamiento sea alegado y exigido por la administración. Dado que el proceso es una secuencia lógica de acciones, el legislador bien puede ordenar en qué fase del procedimiento, de acuerdo a la naturaleza del instituto, hace cumplir una determinada exigencia, especialmente tomando en cuenta que en él coexisten varias normas constitucionales igualmente relevantes, que deben ser armonizadas para garantizar el debido proceso y la tutela judicial efectiva de las personas. En ese sentido, el principio de prontitud de la justicia y de tutela judicial efectiva, exigen que en este caso, si teniendo la parte interesada la oportunidad de alegar la falta de agotamiento de la vía al inicio del proceso, no lo hizo, esa etapa haya [pre] recluido (sic) a favor del administrado. Si se trata de resguardar el principio de autotutela y la oportunidad de corregir un acto nulo o que pueda generar responsabilidad al Estado, la administración puede corregirlo en cualquier tiempo. En el caso concreto la administración tuvo la oportunidad plena de alegar el vicio oportunamente y no lo hizo y si bien es cierto, le corresponde al juez de la etapa intermedia sanear el proceso, si tampoco lo hizo, teniendo la parte la posibilidad de invocar el defecto, no puede decirse que se dejó en indefensión a la administración, ni que el administrado deba cargar con las omisiones de ambos (…) Conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sala (8549-2002), es un imperativo constitucional que tanto los procedimientos administrativos como judiciales, sean, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados. (…) Los mismos argumentos son válidos para los procesos judiciales, de tal forma que no tiene sentido que teniendo la administración la posibilidad -con conocimiento de las pretensiones de los accionantes-, de por un lado haber alegado el vicio de falta de agotamiento de la vía al inicio del proceso, o bien por otro, de revertir el acto si así lo estima, en ejercicio del principio de autotutela, no hiciera ninguno, y que ante su inercia y la del juez tramitador, se anteponga el interés de la administración a la del administrado, cuando se ha avanzado ya en el proceso para el inicio de la fase de...