Conducta administrativa objeto del proceso
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
Ver nota 1
Nuestro texto constitucional en su ordinal 49 emplea un concepto que constituye la clave de bóveda del derecho administrativo, cual es el de "función2 administrativa". Esta noción presupone, desde una perspectiva dialéctica, el de "disfunción3 administrativa". El término función administrativa, además de tener una connotación dinámica engloba, al presuponer su antítesis, todas las formas jurídicas y no jurídicas de exteriorización de la Administración Pública (v. gr. las actuaciones materiales o técnicas y las omisiones).
Cabe advertir que el nuevo CPCA en lugar de optar por el concepto constitucional de "función administrativa" utiliza o emplea otro equivalente que es el de "conducta administrativa", como también puedo haberse utilizado el de actuación administrativa. Así queda patente en los artículos 1°, párrafo 1°, cuando señala que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene por objeto, además de la tutela de las situaciones jurídicas sustanciales, "(...) garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración sujeta al Derecho administrativo (...)", incluso el numeral 2°, inciso e), dispone que ese orden jurisdiccional conocerá de "Las conductas (...) regidas por el Derecho público, aunque provengan de personas privadas o sean estas sus partes". Por su parte, el Capítulo II del Título IV se denomina "Conducta administrativa objeto del proceso".
El nuevo CPCA al emplear un concepto tan amplio y genérico como el de conducta administrativa evita cualquier restricción legislativa del control de legalidad plenario y universal diseñado por el constituyente, puesto que, como veremos, se complementa, incluso, con la noción de relación jurídico-administrativa la cual tiene un contenido muy basto y funciona a modo de cláusula residual para abordar o comprender cualquier relación jurídica que esté sometida a un régimen de Derecho Administrativo.
En suma, con el nuevo CPCA no solo la actividad formal expresa (v. gr. Actos administrativos unilaterales de efectos concretos o generales o bilaterales -contratos administrativos-) o presunta (v. gr. Silencio negativo) de la administración pública es objeto de impugnación, ya que, las nociones de función o conducta administrativa comprenden, además, las actuaciones materiales de la Administración (v. gr. Vía de hecho, coacción directa y coacción anómala, preparación y ejecución de los actos administrativos y la prestación de servicios públicos), la inactividad material (v. gr. La no prestación de un servicio público frente al derecho subjetivo perfecto del usuario a recibirlo) y la inactividad formal (v. gr. El no dictado de un acto administrativo favorable ante la correlativa situación jurídica sustancial del administrado que lo impone)4.
Uno de los aspectos críticos de la dogmática jurídico-administrativa contemporánea, que denota su estancamiento, reside en que ha girado en torno al concepto de acto administrativo como el elemento central del Poder de Policía5. Por lo anterior, se ha preconizado que los conceptos de función o conducta administrativa y de relación jurídico-administrativa desplacen a las añejas nociones del acto administrativo -actividad formal- como pivote de la dogmática jurídica6. De esa forma, el acto administrativo deja de "constituir el fin del procedimiento y el principio de la tutela jurídica procesal"7.
Con el nuevo CPCA la comunidad jurídica debe asumir y comprender que el acto administrativo no es la única forma jurídica de manifestación de la función o conducta administrativa8.
La dogmática de las formas jurídicas y no jurídicas de exteriorización de la función o conducta administrativa, no es una simple teoría o doctrina con fines didácticos, cumple un rol práctico de primer orden al sistematizar y ordenar las diversas manifestaciones. En efecto, reconduce a categorías típicas o predeterminadas -y sujetas a un régimen jurídico particular- la heterogénea y amorfa función o conducta administrativa, creando un verdadero sistema de la acción administrativa en el que cada categoría se encuentra ordenada y predefinida, con lo que aporta claridad y seguridad jurídicas9. De esa manera, se establecen los presupuestos jurídicos de un determinado tipo de actuaciones formales o materiales así como sus consecuencias jurídicas. Además de ese propósito abstracto o teórico, la tipología de la función o conducta administrativa permite el cumplimiento de fines más prácticos tales como facilitar que la actuación administrativa discurra por cauces lícitos y favorecer la tutela jurídica de las situaciones jurídicas de los ciudadanos evitando las conductas u omisiones administrativas arbitrarias. Adicionalmente, permite determinar en la realidad operativa el régimen jurídico, el procedimiento de formación, la forma de comunicación y las vías de impugnación de la respectiva forma jurídica de manifestación, puesto que, tales factores varían de un supuesto a otro10. A modo de ejemplo, tales extremos cambian según se trate de un acto administrativo unilateral de efectos individuales (acto administrativo) o de efectos generales (reglamento)11, de una actuación material legítima -prestación de un servicio público o ejecución material de un acto administrativo- o ilegítima -vía de hecho- o bien de una omisión formal -ausencia en el dictado de una acto administrativo- o material -no prestación de un servicio público-.
Recientemente, la doctrina ha reivindicado el concepto de la relación jurídica-administrativa para replantear las bases dogmáticas, tanto sustantivas como adjetivas de nuestra disciplina jurídica. Se sostiene que se trata de un concepto que, por su estructura recíproca, toma en consideración integralmente las posiciones contrapuestas y equilibra el Derecho Administrativo, puesto que, se le da importancia tanto a las situaciones jurídicas subjetivas de los administrados como a la función o actuación administrativa12.
Se ha señalado que "A diferencia de la teoría de las formas de actuación administrativa, esta teoría no toma como objeto de análisis las decisiones, sino las relaciones de los actores entre sí y las regula como relaciones jurídicas. Mientras la teoría de la formas de actuación administrativa se preocupa sobre todo por los resultados, la teoría de las relaciones administrativas piensa está determinada por las distintas situaciones"13.
En ese sentido, se sostiene que la relación jurídica es una noción flexible, abierta y pluridimensional que adecua el Derecho Administrativo a la realidad actual, que se caracteriza por la interrelación de múltiples intereses que pueden ser diferenciados, divergentes o contrapuestos. Adicionalmente, explica las diversas posiciones jurídicas que asumen los administrados (como destinatarios de un acto administrativo, exigiendo una prestación, en colaboración o participación en el cumplimiento de un fin público, como terceros frente a una relación entre la administración y otro administrado, etc.) y, desde luego, de los entes públicos y sus funcionarios frente a los administrados y a terceros14.
La relación jurídico administrativa acerca el Derecho Administrativo al Derecho de la Constitución, puesto que, hace realidad el Estado Social y Democrático de Derecho y el concepto de Administración prestacional -por contraste con la concepción del simple Estado Liberal de Derecho o de administración de intervención, de limitación o de policía-, puesto que, los administrados dejan de ser vistos como meros receptores subordinados de actos administrativos de gravamen, convirtiéndose en verdaderos sujetos de Derecho en un plano de igualdad con las administraciones públicas, al participar de una relación jurídico administrativa con derechos y obligaciones recíprocos y en la que están en posición de exigir una prestación15.
Desde una perspectiva procesal, la relación jurídico-administrativa da pie a concebir una jurisdicción subjetiva, puesto que, se deben ponderar o considerar las diversas posiciones jurídico-subjetivas tanto del administrado como las que, eventualmente, asume y representa la propia administración, para establecer el sistema de pretensiones deducibles. Las pretensiones, al tomar como eje la relación jurídica, deben estar orientadas a restablecer o resarcir tales intereses o posiciones frente a la...
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