Constitución y Contratación Administrativa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 277-325 |
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No cabe la menor duda que actualmente se vive intensamente el fenómeno de la "constitucionalización del Derecho", habida cuenta de la eficacia directa e inmediata del Derecho de la Constitución y de la extensión cuantitativa y cualitativa de la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales, tanto que, prácticamente, no existe ámbito del universo jurídico que no haya sido objeto de pronunciamiento por parte de éstos. Esta tendencia impone la necesidad ineludible de considerar los valores, principios, preceptos de carácter constitucional y, desde luego, el prolijo bagaje jurisprudencial que haya vertido el Tribunal Constitucional al momento de formular cualquier construcción dogmática de la ciencia del Derecho o de dictar un acto con sustento en el ordenamiento jurídico-positivo, por parte de cualquier operador -llámese científico o Jurista, legislador, administrador, juez, abogado Constitución y Contratación Administrativa
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en el ejercicio liberal, etc.-. Ese imperativo resulta más pronunciado tratándose del Derecho Administrativo que ha sido concebido como un "Derecho Constitucional concretizado" o, simplemente, si se reflexiona en la celebérrima frase de Hauriou, en el sentido que "las grandes cabezas de capítulo del Derecho Administrativo se encuentran en el Derecho Constitucional".
Resulta obvio que el instituto jurídico-dogmático de la contratación administrativa no se sustrae de la tendencia señalada, de modo que resulta indispensable, en su abordaje, analizar las distintas vertientes de orden constitucional que contiene, de modo que sirvan de criterio rector y orientador en el desarrollo, interpretación y aplicación infraconstitucionales de aquél.
Esta contribución no tiene, ni por asomo, la pretensión de agotar todas las aristas constitucionales de la contratación administrativa en nuestro ordenamiento jurídico, puesto que, para cumplir ese objetivo se precisa, por lo menos, de una pequeña monografía. Este artículo tiene el fin de constituir una primera y provisional aproximación a la contratación administrativa desde la óptica del Derecho de la Constitución, perspectiva que ha estado abandonada en la doctrina nacional.
Como veremos, puntualmente, en las constituciones que anteceden a la de 7 de noviembre de 1949, la contratación administrativa fue regulada por los respectivos constituyentes de forma indirecta y formal. En efecto, en un primer momento es utilizada como una técnica para delimitar esferas de competencia, sea de la denominada "Cámara Judicial" o Corte Suprema de Justicia (1841-1847) y del Congreso (a partir de la constitución de 1848, tónica que, incluso, se mantuvo en la de 1949 respecto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo), disponiendo que los contratos del Estado con particulares serían, respectivamente, del conocimiento y resolución de la Corte Suprema de Justicia o autorizados por el Congreso. En la Constitución de 1917 surge una nueva vertiente formal, puesto que, la noción de contrato administrativo es empleada para establecer la prohibición o impedimento de los Diputados y Senadores de ser contraparte en los contratos
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administrativos, habida cuenta de su participación en la eventual autorización o aprobación de éstos.
La primera constitución que menciona la contratación administrativa lo constituye la "Ley de Bases y Garantías" de 8 de marzo de 1841, al asignarle en su artículo 5, párrafo 5ª, a la Cámara Judicial el conocimiento "(...) de las controvercias que se susciten por los contratos ó negociaciones que interesan al Estado, celebradas inmediatamente por el primer Jefe, ó por sus agentes, de órden especial suya (...)". Ulteriormente, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Costa Rica de 9 de abril de 1844, le asigna en su artículo 154, entre otras competencias, la de conocer "(...) 4º de las controversias que se susciten por los contratos ó negociaciones interesantes al Estado y celebrados de órden del Ejecutivo (...)". Una norma similar a la anterior se encontraba contenida en el artículo 134, inciso 4º, de la Constitución del 10 de febrero de 1847, al preceptuar que a la Corte Suprema de Justicia le compete conocer "(...) 4º de las controversias que se susciten por los contratos ó negociaciones interesantes al Estado, que se hayan celebrado por el Ejecutivo (...)".
La Constitución de la República "Reformada" de 30 de noviembre de 1848, le asignó en el artículo 53, entre otras atribuciones, al Congreso la de "(...) 6ª Autorizar empréstitos y otros contratos cuando lo exija el interes público". Una tónica igual seguirá la Constitución del 27 de diciembre de 1859, puesto que, en su artículo 90 le asigna como competencia al Congreso la de "4ª Autorizar especialmente al Poder Ejecutivo para negociar empréstitos ó celebrar otros contratos, pudiendo hipotecar á su seguridad las rentas nacionales". Las Constituciones de 15 de abril de 1869 (artículo 88, párrafo IV) y de 7 de diciembre de 1871 (artículo 73, inciso 16), contemplaban una norma prácticamente idéntica a la de 1859.
La Constitución de 8 de junio de 1917 es, quizá, la más prolija en el desarrollo constitucional costarricense, en cuanto a la regulación de la contratación administrativa, por cuanto el artículo 77, inciso 7), establecía como atribución de la Cámara de Diputados la siguiente:
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"(...) Autorizar especialmente al Poder Ejecutivo para negociar empréstitos o celebrar otros contratos, pudiendo hipotecar a su seguridad las rentas nacionales.
Los contratos que fueren aprobados por las Cámaras sin modificación, no podrán ser vetados por el Ejecutivo, pero sí los que fueren alterados. Las modificaciones que introduzca el Congreso quedarán además sujetas a la aceptación del interesado."
Por su parte, el artículo 78, inciso 5), preveía como atribución del Senado "(...) Aprobar o improbar los contratos que celebre el Estado cuando por la entidad y trascendencia del negocio juzgue el Poder Ejecutivo o Cámara de Diputados, a petición de un tercio de los votos presentes, que sea necesaria la sanción del Senado."
Finalmente, el artículo 65 introdujo una nueva dimensión de la contratación administrativa como lo son los impedimentos al disponer lo siguiente:
"Ningún Diputado o Senador, propietario o suplente, podrá entrar, de modo directo o indirecto, en contrato alguno con la Administración Publica, en virtud del cual haya de gozar de algún privilegio o concesión. Ni le será lícito recibir cantidad alguna del Tesoro Público que no sea la señalada para el cargo que desempeña, y si fuere el caso el importe de contratos que estén publicados en el Diario Oficial, o de servicios cuyo pago se ordene en la misma forma pública.
El Diputado o Senador que infringiere esta prohibición perderá su puesto en la Cámara por el mismo hecho y deberá devolver las sumas recibidas indebidamente."
Cabe advertir que si bien al restablecerse la vigencia de la Constitución de 1871 (3 de septiembre de 1919) el congreso anuló ("nulidad radical") los contratos celebrados entre el Poder Ejecutivo y los particulares, con o sin aprobación del Poder Legislativo en el lapso comprendido entre el 27 de enero de 1917 y el 2 de septiembre de 1919, también, se dispuso validar aquellos que lo ameritaran por razones de buena fe y conveniencia.
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Posteriormente, como consecuencia de la reforma parcial a la Constitución de 1871 en virtud de la Ley No. 14 del 19 de junio de 1936 (administración de León Cortés), se modificaron los incisos 15 y 16 del artículo 73 -que establecían atribuciones para el Congreso-, de la siguiente forma:
"Inciso 15.-Decretar la enajenación y aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. Exceptúanse de esta facultad todos los ferrocarriles y muelles nacionales. Tales ferrocarriles y muelles no podrán ser enajenados ni arrendados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado".
"Inciso 16.-Autorizar especialmente al Poder Ejecutivo para negociar empréstitos o celebrar otros contratos similares que afecten el crédito público, pudiendo hipotecar a su seguridad las...
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