Contenido del derecho al debido proceso en la vía administrativa previa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 348-379 |
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El debido proceso y la defensa en el procedimiento administrativo o en la vía administrativa previa, es un derecho fundamental de primer orden que asegura la predictibilidad de la actividad formal de las administraciones públicas. Asimismo, garantiza que, cuando la administración pública ejerce sus potestades, se explique y sea inteligible para el administrado, con lo que se logra actuar relevantes valores del Estado constitucional de Derecho tales como la transparencia y principios inherentes a éste como la interdicción de la arbitrariedad.
En esta contribución expondremos los componentes básicos que integran el extenso contenido esencial de ese derecho en la sede administrativa, establecido, tanto en la Constitución Política de 1949, la Ley General de la Administración Pública de 1978 (en adelante LGAP) y desarrollado o precisado, copiosamente, por la jurisprudencia
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constitucional2. En efecto, el debido proceso posee un contenido esencial muy amplio y complejo, por lo que se puede identificar un haz de facultades que lo integra. Sobre el particular, en el Voto No. 15-90 de las 16:45 hrs. del 5 de enero de 1990, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, estimó que el debido proceso, la bilateralidad de la audiencia o el contradictorio, se compone, entre otros, por los siguientes:
"a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada (...) el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública (...)"
La Sala Constitucional ha indicado que "los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador" (Votos Nos. 5653-93 de las 8:27 hrs. de 5 de noviembre de 1993 y 2945-94 de las 8:42 hrs. de 17 de junio de 1994).
Este derecho opera, sobre todo, tratándose de procedimientos administrativos incoados de oficio y, particularmente, de los sancionatorios o disciplinarios. De modo que, adquiere especial relevancia para ese fin el
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traslado de cargos o la imputación que se le formula al administrado o funcionario.
Es el órgano director del procedimiento quien debe notificarle a las partes interesadas en el procedimiento administrativo una relación oportuna, expresa, clara, precisa y circunstanciada de los hechos o conductas que se le imputan y de sus consecuencias jurídicas, esto es, debe existir una especificación del carácter y fines del procedimiento administrativo3, para que el interesado pueda proveer a su defensa4. La Sala Constitucional ha indicado que "El principio de intimación (...) significa el derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva" (Voto No. 1874-98 de 24 de abril de 1998).
En el Voto No. 310-95 de 13 de enero de 1995, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:
"IV.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa (...)"
Posteriormente, en el Voto No. 216-98 de 14 de abril de 1998, la Sala Constitucional puntualizó lo siguiente:
"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto (...)"
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Ahora bien, cabe advertir que en el procedimiento administrativo no se puede pretender una congruencia absoluta entre lo intimado y lo finalmente dispuesto, toda vez, que uno de sus propósitos fundamentales lo constituye la averiguación de la verdad real, de modo que la defensa respecto de los diversos aspectos que surjan ex post con la evacuación de la prueba, queda garantizada con la participación y el contradictorio que se le asegure a la parte interesada y, sobre todo, eventualmente, perjudicada con el dictado de un acto final de gravamen como podría ser una sanción disciplinaria o pecuniaria. Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto No. 5377-07 de las 10:14 hrs. de 20 de abril de 2007, señaló lo siguiente:
"V.- (...) en los procedimientos administrativos no se precisa de una congruencia entre lo imputado o intimado y lo finalmente resuelto, puesto que, rige el principio de la verdad real o material. En el curso de la instrucción pueden surgir nuevos hechos y pruebas, para lo que basta garantizar el debido proceso y la defensa a través de la bilateralidad de la audiencia y la participación de la parte interesada en la producción de la prueba (...)"
Cuando se trata del dictado de actos administrativos de gravamen o desfavorables y existe una pluralidad de partes interesadas, la imputación, para evitar cualquier suerte de indefensión, debe ser individualizada. Así, la Procuraduría General de la República (en adelante PGR) en el dictamen No. C-209-98 del 8 de octubre de 1998, respecto de un procedimiento administrativo abierto a varios funcionarios públicos indicó que "Por tratarse de la supresión de derechos subjetivos, es deber de la administración formular los cargos en forma individualizada respecto de cada funcionario afectado, utilizando para tal efecto, como se indicó, un expediente individual y separado para cada uno de ellos5, no interesando
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si los cargos son exactamente los mismos para todos (...) Los cargos deben formularse en forma individualizada y numerada para que el funcionario responda cada uno de los cuestionamientos (...) Debe entregarse, individualmente a cada funcionario, copia de los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo (...) Las actas de notificación deben ser individuales (...)".
Esta postura ha sido reafirmada por la Sala Primera de Casación de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 21 de las 14:15 hrs. de 9 de abril de 1997, al indicar lo siguiente:
"(...) VI.- (...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto el debido proceso"
De existir un defecto en el traslado de cargos por ser éstos imprecisos o generales y oscuros, se producirá un vicio grosero del debido proceso que podrá ser alegado por la vía del recurso de amparo ante la Sala Constitucional. Esa ha sido la tónica de la Sala Constitucional, entre otros, en los Votos Nos. 812-00 de las 18:15 horas de 7 de enero del 2000, 951-00 de las 9:36 horas de 28 de enero del 2000, 9637-02 de las 11:27 horas de 4 de octubre del 2002 y 11256-03 de las 14:59 horas de 1 de octubre del 2003. Sin embargo, en los votos Nos. 6216-05, 6217-05, 6219-05 y 6220-05 de las 15:08, 15:09, 15:11 y 15:12 hrs., todos de 25 de mayo del 2005, la Sala Constitucional, por mayoría, se apartó de la tesis tradicional de la imputación de cargos clara, precisa, circunstanciada e individualizada, puesto que, admitió como tal una relación de hechos confeccionada por la Contraloría General de la República que le atribuía responsabilidad a varios Magistrados propietarios y suplentes del Tribunal Supremo de Elecciones, solo por la condición de formar parte del órgano colegiado. En el voto salvado los Magistrados Mora, Calzada y Jinesta, declararon con lugar el recurso y anularon las sanciones impuestas, al estimar que un informe general no reúne la...
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