Control de constitucionalidad a priori en Costa Rica

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:492-549
 
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Introducción

Uno de los ámbitos de la jurisdicción constitucional en los que la Sala Constitucional de Costa Rica ha cosechado y acumulado mayores experiencias es el del control preventivo de constitucionalidad. La cantidad relevante de los órganos legitimados para plantear la consulta de constitucionalidad, la facilidad para hacerlo, el amplio espectro de actuaciones que son susceptibles de ser consultadas y la intensidad en la utilización del instrumento, han asegurado la plena y absoluta vigencia del principio de la supremacía constitucional y prevenido la incorporación al ordenamiento jurídico de normas y actos que transgreden el parámetro de constitucionalidad.

A través del control de constitucionalidad a priori, se han suscitado los principales roces y choques entre los poderes legislativo o ejecutivo y la Sala Constitucional. Inevitablemente las consultas previas de constitucionalidad han propiciado lo que Schmitt denominará la "politización de la justicia" o la "judicialización de la política" y toda suerte de reacciones contra el órgano encargado de la interpretación última y definitiva de la Constitución. Así, algunos diputados de la Asamblea Legislativa, se quejan de tener que someter cualquier proyecto legislativo a consulta de una "segunda cámara" o de tener que legislar con la Sala Constitucional "sentada en el Plenario Legislativo", lo que ha provocado fuertes reacciones contra el control a priori y fallidas propuestas para suprimirlo o moderarlo. Lo cierto del caso es que la clase política, tanto las mayorías parlamentarias como el Poder Ejecutivo, terminan por entender las virtudes y ventajas del control preventivo de constitucionalidad, dado que, en un futuro e incierto panorama, pueden llegar a ser minorías legislativas o, incluso, la oposición del gobierno.

En general, después de ciertos estudios pausados y sistemáticos, fundamentalmente de carácter estadístico, sobre el instituto del control de constitucionalidad a priori, se ha superado una serie de prejuicios y el balance ha sido más que positivo en favor de la figura, al revelar que ha sido una herramienta de suma

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utilidad para detectar vicios de inconstitucionalidad en un 76.18 % de los casos consultados.

La presente contribución, es un intento por recoger todas esas ricas experiencias vividas durante más de 23 años de funcionamiento de la Sala Constitucional y de sistematizar esta relevante categoría dogmática del Derecho Procesal Constitucional.

1. - Régimen jurídico sustantivo común
A - Naturaleza y fines

El control de constitucionalidad a priori también es conocido como ex ante, previo o preventivo, por razón del momento u oportunidad en que es ejercido, sea antes de la entrada en vigencia o promulgación de la respectiva norma que es objeto de fiscalización, es decir, antes de integrarse el ordenamiento jurídico2.

Esta forma de control de constitucionalidad ejercido por vía de una consulta planteada por alguno de los órganos a que se refiere la LJC tiene una finalidad eminentemente objetiva o abstracta3, además de preventiva o precautoria, esto es, que no formen parte del ordenamiento jurídico los proyectos de ley (normas imperfectas, incompletas o en procedimiento de elaboración4) que puedan contener algún vicio de inconstitucionalidad. Consecuentemente, su fin o propósito es velar por la pureza y calidad constitucional del ordenamiento jurídico infra-constitucional, concretamente, del legal y prevenir, anticipadamente, la inserción al mismo de una norma legislativa que contraría el bloque de constitucionalidad con lo que se trata de una función nomo-filáctica superior5.

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Cabe apuntar, adicionalmente, que en nuestro ordenamiento jurídico, la función del Tribunal Constitucional, en el control a priori, es eminentemente consultiva, lo que emite la Sala Constitucional, técnicamente, es una opinión consultiva o dictamen y no una sentencia, por lo que no ejerce una actividad procesal o jurisdiccional6(artículo 96, párrafo 1°, LJC) frente a la consulta que le plantea un determinado órgano del Estado, todo independientemente del carácter vinculante que pueda tener tal opinión7. Lo anterior queda confirmado por la circunstancia que la Sala Constitucional, a través de las consultas de constitucionalidad a priori, no anula ninguna norma y no restablece el ordenamiento jurídico, por cuanto, aún no ha sido quebrantado8.

Consecuentemente, el control de constitucionalidad a priori no es una cuestión jurisdiccional contenciosa en la que exista una controversia o contención de intereses9entre sujetos de derecho privado o público como en los procesos de habeas corpus o de amparo.

En nuestro medio jurídico, el control de constitucionalidad a priori ha sido definido como el "trámite dentro del procedimiento legislativo, mediante el cual el Directorio de la Asamblea preceptivamente y un número no inferior a diez diputados o determinados órganos no parlamentarios, ambos de modo

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facultativo, requieren de la Sala Constitucional su juicio o criterio - vinculante si se refiere a trámites- sobre la armonía entre determinado proyecto de ley y la Constitución Política"10.

La consulta o control de constitucionalidad a priori, tiene una doble dimensión, primero como una forma de colaboración obligatoria o facultativa de la Sala Constitucional en la preparación del acto parlamentario para garantizar su conformidad con el Derecho de la Constitución y segundo como un control preventivo o anticipado sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley antes de su aprobación definitiva y de su aplicación11. En cuanto a la primera dimensión indicada, se produce una colaboración de la Sala Constitucional -incardinada en el Poder Judicial- con el Poder Legislativo, sobre criterios, estrictamente, técnico-jurídicos -de Derecho Constitucional procesal y sustantivo- y no de oportunidad o conveniencia política12, lo que afirma los principios de separación y de colaboración de funciones.

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Evidentemente, el control de constitucionalidad a priori tiene un carácter excepcional, dado que, supone para el Tribunal Constitucional "invadir una esfera que no les propia, reservada al Poder Legislativo, como corolario del principio de División de Poderes. En consecuencia, el control en su carácter preventivo opera exclusivamente como consecuencia de la "Consulta de Constitucionalidad" y en los casos que expresamente enumera el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional" (VSC 1471-91).

B - Desventajas y ventajas

Diversos autores han identificado una serie de desventajas y ventajas en el control de constitucionalidad a priori o preventivo, todas formuladas a la luz de un ordenamiento jurídico determinado, pero que resultan extrapolables al instituto en general.

B.1.- Desventajas

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Se afirma que puede suponer la "interrupción de un proceso de aprobación y entrada en vigor de normas democráticamente elaboradas"13que supone una "invitación a maniobras dilatorias a efecto de retrasar la entrada en vigor de leyes aprobadas por el órgano legislativo"14. Este inconveniente, se resume en que puede ser utilizada la figura con un fin obstruccionista de la labor parlamentaria15.

También se ha indicado que en un sistema legislativo bicameral -como el español- (congreso de los diputados y senado), el control de constitucionalidad a priori supone convertir al Tribunal Constitucional en una "tercera cámara política"16, para el caso costarricense la expresión correcta sería su transformación en una "segunda cámara política" o en una especie de "senado". En definitiva, este inconveniente se resume en afirmar que este tipo de control supone riesgos de politización del Tribunal o Sala Constitucional y, según las expresiones de Carl Schmitt, la "judicialización de la política" o la "politización de la justicia"17.

También se le ha visto con cierta desconfianza en cuanto supone un control abstracto de la ley, sin tomar en consideración las hipótesis concretas de aplicación que se dan en la vida

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cotidiana, evitando que la ley puede ser interpretada y aplicada por los operadores jurídicos a los supuestos fácticos reales e, incluso, salvada su validez constitucional mediante una interpretación conforme con la Constitución, por eso se afirma que "El control preventivo pretende insistir sobre el...

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