El control jurisdiccional de la administración pública
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1005-1032 |
Page 1006
Ver nota 1
El control jurisdiccional de la Administración Pública constituye uno de los rasgos esenciales del Estado Social de Derecho, y quizá el más trascendental, ya que posibilita la vigencia pragmática de otros de los caracteres inherentes al mismo, pues si media un control efectivo, regirán plenamente los principios de legalidad (sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico escrito y no escrito), de separación de funciones, etc., y desde luego, habrá un mayor respeto de las libertades y derechos constitucionales de los administrados.
La existencia de una cláusula general de revisión jurisdiccional de la totalidad de la función administrativa, de rango constitucional, que instituye una protección jurisdiccional sin fisuras o lagunas, constituye un avance sustancial y notable en favor de la libertad en la lucha permanente contra las inmunidades, prerrogativas y arbitrariedades de la Administración Pública y de su intervencionismo exacerbado.
Seguidamente, abordaremos la significación jurídica, política e ideológica del control jurisdiccional de la Administración, su relación con el Estado social de Derecho, y sobre todo, aludiremos al alcance de su formulación por el constituyente de 1949. Igualmente, nos esforzaremos en subrayar la relación existente entre ese tipo de control, y la idea de la separación de funciones de los órganos estatales.
Existe una relación inmanente entre el efecto directo e inmediato de la Constitución y los controles, pues son ellos los que posibilitan el carácter vinculante de la norma constitucional. Lo anterior significa que en el marco del Estado de Derecho, como Estado constitucional, existe un nexo indisoluble entre Constitución y control. Por ello se afirma que "Efectivamente, el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución si se quiere dotar de operatividad al mismo... si la Constitución es norma y no pura entelequia o desnuda vaciedad. El control no forma parte únicamente de un concepto "político" de Constitución... sino de su concepto jurídico, de tal manera que sólo si existe control de la actividad estatal puede la Constitución desplegar su fuerza normativa y sólo si el control forma parte del concepto de Constitución puede ser entendida ésta como norma"2 (la negrita es nuestra).
Page 1007
Resulta evidente, entonces, la importancia capital del control, pues en último término la vigencia de la Constitución dependerá de su capacidad de "realización", es decir, de su efectividad normativa, para lo cual constituye condición sine qua non la realidad del control. Los conceptos de "Constitución como norma" o de "Estado de derecho", resultarían inconcebibles si no se asentaran sobre la piedra angular de los controles existentes y efectivos.3 Es así como el control, desde una perspectiva general, le atribuye eficacia a las situaciones jurídico-sustanciales del administrado (llámense derechos subjetivos o intereses legítimos), además de asegurar la vigencia de las normas, principios y valores constitucionales.
El control constituye un elemento inherente a la Constitución, y del concepto mismo de Constitución, pues se puede afirmar, sin temor a equívocos, que sin control las garantías constitucionales resultan enervadas, y lo que es más grave, no hay Constitución.4
En lo referente al significado del término "control", parece ser que la única acepción unívoca trae causa de su finalidad, la cual se traduce en servir de instrumento o vehículo para hacer efectivas y concretas las limitaciones del poder.5
Empero, la pluralidad de instrumentos, sujetos titulares y objetos susceptibles de control, hacen imposible la construcción de un concepto homogéneo.6
Por nuestra parte, del amplio abanico de instrumentos de control de la administración - institucionalizados y no institucionalizados-, haremos referencia al jurisdiccional, el cual constituye el ejemplo típico del control jurídico dado su fuerte carácter objetivado (fundamentado en razones jurídicas, y de ejercicio necesario), esto es, el confiado a un órgano imparcial e independiente, dotado de singular competencia técnica para dirimir los conflictos jurídicos7, y que fiscaliza la arbitrariedad y los excesos del poder.
En suma, el control es consustancial al poder ejercido por la administración, pues éste no existe sin aquél, el control se impone para encauzar la función administrativa dentro de los márgenes permitidos, y lograr así la consecución de los fines públicos,8 y al propio tiempo, se erige en garante de la probidad y moralidad administrativas, pues la finalidad de los diversos sistemas y procedimientos de control es verificar la conformidad o adecuación al ordenamiento jurídico y a los principios de la buena administración.9
Page 1008
La historia de las relaciones del ciudadano frente al poder se resume en el dualismo irreductible y permanente entre "libertad y autoridad", "abstención e intervención", o más precisamente "subsidiariedad y razón de Estado".
De otra parte, se ha producido el predominio de uno de los polos de esa relación dialéctica, pues los atentados, por parte de los poderes públicos, contra la esfera de libertades del ciudadano se producen hoy cotidianamente y con progresión creciente. Lo anterior obedece, no sólo a los privilegios posicionales ínsitos a la Administración sino también, y ahora en mayor medida, a la hipertrofia e intervencionismo (por razones de presunta eficacia) propios de la Administración Pública, y en general a la extensión e intensificación de las funciones administrativas lo que ha determinado su omnipresencia o ubicuidad en todos los campos del orden social.10
Es precisamente en el Derecho Administrativo donde, con mayor fuerza, se refleja el conflicto permanente entre autoridad y libertad, Estado e individuo. De ahí que la búsqueda del punto de equilibrio en la tensión dinámica entre los dos conceptos es una de las principales tareas dogmáticas de esa disciplina jurídica.11
Históricamente, el Derecho administrativo asumió como objetivo esencial la protección de la libertad humana, frente a los privilegios del poder. Por ello, la evolución del Derecho administrativo es "La historia de la reducción de estas inmunidades, de esta constante resistencia que la administración ha opuesto a la exigencia de un control judicial plenario de sus actos mediante la constitución de reductos exentos y no fiscalizables de su propia actuación..."12.
Sin embargo, como en la praxis no existen situaciones puras de "liberalismo" o "intervencionismo", la organización estatal considera prudente que la forma óptima de tutelar la libertad es mediante la existencia de la autoridad, la que sin libertad de obedecer no tiene a quien mandar; es así como el derecho administrativo tiende a asegurar el equilibrio entre autoridad y obediencia13.
En la búsqueda del equilibrio dinámico entre prerrogativas y garantías, la administración no debe desbordar el ordenamiento jurídico, de ahí la necesidad de acompañar las prerrogativas de un sistema eficaz de garantías. El derecho administrativo tiene la tarea de juridificar el equilibrio al que nos hemos venido refiriendo; ahora bien, del conjunto de garantías con las que cuenta el administrado son las jurídicas las de mayor relevancia, al tener por objeto directo la tutela de los derechos subjetivos e intereses legítimos del ciudadano14.
Como se ve, sólo la existencia de garantías hace posible la vigencia y ejercicio de los derechos y libertades del administrado, de lo contrario, resultan conculcadas ante el crecimiento exagerado del poder. En el seno de las garantías jurídicas, cumplen un papel de primer orden las relativas a los modos o formas de fiscalización de la función administrativa.15
Page 1009
La problemática primordial del Derecho administrativo, ha sido instrumentar un sistema de garantías para lograr el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico; el despojo de sus prerrogativas y la justiciabilidad de sus actos han implicado una labor ingente fraguada durante largos años. Empero, históricamente no se ha desaprovechado oportunidad alguna para hacer nugatorio el control de la Administración, desde el método de crear categorías de actos excluidos hasta el artilugio de establecer una serie de obstáculos procesales para acceder a la tutela jurisdiccional erigidos con la finalidad de extenuar al administrado. Pero pese a todos esos obstáculos el derecho administrativo logró la concepción, depuración y potenciación del contencioso-administrativo.16
El fortalecimiento de un control jurisdiccional de la administración, no supone, ni por asomo, la instauración de un Gobierno de los jueces. Al contrario, el ejercicio de la función jurisdiccional además de no interferir o estorbar la actuación administrativa, contribuye a su realización.
En todo caso, lo grave no es un gobierno de los jueces, sino una justicia de los políticos o una toga que oculte un político para que utilice la sagrada función de administrar justicia como plataforma política.17
Pese...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba