Derecho Administrativo Constitucional y Convencional: 'Constitucionalizacion' y 'convencionalización' del Derecho Administrativo
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 677-717 |
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En los últimos años se ha cobrado conciencia, cada vez con mayor fuerza, que la ciencia del Derecho Administrativo debe tener como plataforma indispensable el Derecho Constitucional y el Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos. Se han producido dos fenómenos convergentes que enriquecen los enfoques dogmáticos de nuestra disciplina jurídica, por una parte, la profunda "constitucionalización del Derecho Administrativo" y por otra la "convencionalización del Derecho Administrativo", este último marcado por la intensa influencia de las convenciones o convenios internacionales en materia de Derechos Humanos sobre los ordenamientos jurídico-administrativos nacionales. El último fenómeno apuntado
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es una manifestación específica o parte del más general de la internacionalización o globalización del Derecho Administrativo.
Con sendos fenómenos, el producto es un Derecho Administrativo más humanizado o dignificado, que bascula sobre la persona como sujeto de Derecho dotado de prodigiosos derechos, cuyo contenido esencial no se encuentra absolutamente agotado, por el contrario, en constante expansión, frente a los privilegios y prerrogativas de los poderes públicos.
El parámetro o bloque al que puede acudir cualquier administrado que enfrenta a las administraciones públicas, el que limita a éstas y sus prerrogativas y el que debe aplicar cualquier jurisdicción contencioso-administrativa nacional para dirimir un conflicto de interés, se ha amplificado significativamente, ofreciendo, respectivamente, un mayor margen de tutela, límites infranqueables y un ámbito superior de fiscalización. Podemos afirmar, entonces, que el tradicional o clásico parámetro de legalidad en sentido estricto -constituido, exclusivamente, por leyes, reglamentos y actos administrativos de alcance general-, ha pasado a ser engrosado por el de constitucionalidad, integrado por los valores, principios, preceptos -dentro de los que destacan los referidos a los derechos fundamentalesy jurisprudencia constitucionales, y el de convencionalidad conformado por los convenios o convenciones en materia de Derechos Humanos y por la jurisprudencia de los Tribunales Regionales encargados de su defensa. De esa manera, hemos transitado, progresivamente, del simple Estado Legal de Derechoal Estado constitucional y convencional de Derecho, en definitiva, podemos afirmar que los administrados y las administraciones públicas se sujetan, actualmente, al Estado legal, constitucional y convencional de Derecho.
La presente contribución es un acercamiento a tales coyunturas que estremecen y rediseñan los cimientos, la estructura y la arquitectura del edificio dogmático del Derecho Administrativo, siendo que en el pensamiento de Schmidt-Assmann, resulta una constante, la referencia a la profunda influencia de cualquier Constitución nacional, tanto en su parte dogmática como orgánica, y de las convenciones y convenios, en materia de Derechos Humanos, sobre el Derecho Administrativo.
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Dentro de los principales objetivos de esta contribución se encuentran los siguientes:
1) Poner de relevancia la relación intrínseca o inherente que existe entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo.
2) Abordar, someramente, el fenómeno de la constitucionalización del Derecho Administrativo y los factores que lo determinan.
3) Apuntar el fenómeno del surgimiento de un Derecho Administrativo Constitucional.
4) Analizar la influencia de los derechos fundamentales contenidos en la parte dogmática de la Constitución en el Derecho Administrativo.
5) Aproximarse al fenómeno de la convencionalización del Derecho Administrativo y los acontecimientos que lo impulsan.
6) Estudiar, desde una perspectiva general, el impacto que han tenido los derechos humanos contemplados en las convenciones y los convenios regionales o internacionales en el desarrollo del Derecho Administrativo.
La armoniosa interacción entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo2es inescindible, por cuanto, resulta indispensable posicionarse desde la perspectiva del primero para comprender y asimilar una serie de instituciones del segundo y viceversa. La sola distinción didáctica entre la parte dogmática y orgánica de la Constitución, nos evoca, necesariamente, el propósito fundamental del Derecho Administrativo que es la búsqueda del difícil pero
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necesario punto de equilibrio entre libertades o derechos y autoridad o poder público.
En efecto, toda constitución tiene una parte dogmática destinada a regular el contenido y los alcances de los derechos fundamentales, predominantemente, frente a los poderes públicos destinada, esencialmente, a contenerlos y limitarlos y que, recoge, el estatuto constitucional de los administrados frente a las administraciones públicas, entendiendo por tal, el conjunto de derechos de los que son titulares y que las últimas deben observar y, sobre todo, garantizar su goce y ejercicios efectivos. Muchos de tales derechos fundamentales, que dimanan de la dignidad intrínseca a los administrados, son desarrollados por leyes, en sentido formal y material, que también establecen claros límites a las administraciones públicas en el cumplimiento de sus cometidos, atribuciones o competencias y, en general, de las prerrogativas o privilegios que se les conceden. El otro segmento de la Constitución, denominada "parte orgánica", se ocupa de abordar la organización de los entes y órganos políticos y administrativos esenciales de un Estado, estableciendo un elenco de las atribuciones, competencias y prerrogativas de los poderes públicos frente a los administrados, en ocasiones desarrolladas por leyes que especifican las restricciones y limitaciones de tales prerrogativas de cara a los administrados.
Rodríguez-Arana, sostiene que "El marco del Derecho Administrativo (...) no puede ser otro que la Constitución, de manera que las instituciones, categorías y conceptos que configuran nuestra disciplina encuentran sus pilares y fundamentos en la Constitución (...)"3
Las conexiones entre el Derecho Constitucional y el Administrativo, han sido puestas en evidencia por diversos estudiosos. El jurista italiano, nacionalizado francés y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de París, Pellegrino Rossi (1787-1848), en el primer manual de Derecho Constitucional publicado en
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Francia (1835), afirmó lo siguiente: "Si el derecho constitucional nos hace conocer a grandes rasgos la organización social y política de un país, el derecho administrativo nos expone la máquina política en sus detalles y en sus numerosas aplicaciones. Nos muestra a hacer que funcione, siga la marcha y obtenga resultados. El derecho constitucional y el derecho administrativo tienen una relación muy análoga a aquella que existe entre el derecho sustantivo y el derecho procesal"4. Debe tomarse en consideración que el procesalista italiano, Piero Calamandrei, afirmaría en 1935, refiriéndose a la relación entre el derecho procesal y el sustantivo que el primero es como la sombra que sigue al cuerpo5, desde esa perspectiva, entonces, el Derecho Administrativo permanece indisolublemente ligado al Derecho Constitucional teniendo, por imperativo natural, que seguirlo y tomarlo en consideración.
Werner, por su parte, elaboró, en 1959, la conocida formula del "Derecho administrativo como Derecho constitucional concretizado"6, la que nos evoca que los fundamentos del Derecho Administrativo se encuentran en el Derecho Constitucional. Por su parte, Bielsa sostiene que "Ningún derecho está más subordinado y conformado a las directivas políticas del Estado que el derecho administrativo" por lo que "el derecho administrativo tiene el carácter o la fisonomía del derecho constitucional de cada Estado"7.
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A partir de estas afirmaciones cabe concluir que el Derecho Administrativo, como ninguna otra disciplina jurídica, hunde profundas raíces en el Derecho Constitucional, de manera que en cuanto la Constitución se ocupa de regular los derechos fundamentales y la organización básica de los poderes públicos, resulta imprescindible, tomarlo como referente para una compresión cabal del Derecho Administrativo, el que constituye una concreción sub constitucional de tales elementos. Se trata, entonces, de abordar y aprehender un "Derecho administrativo de inspiración constitucional"8.
La frase de Mayer en el sentido que "El Derecho constitucional pasa, el Derecho administrativo queda"9que pretende imprimirle un carácter temporal o contingente al primero y más estable al segundo, no resulta tan acertada, por cuanto, el Derecho Administrativo se nutre, en sus bases y fundamentos, del Derecho Constitucional y resulta que en éste existen una serie de valores, principios y derechos, anteriores y superiores a la organización estatal, que surgen de una tradición común -el constitucionalismo- que, pese a los cambios constitucionales, siempre se encuentran presentes en cualquier nuevo texto...
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