Derecho a la buena administración en Costa Rica

Autor:Dr. Ernesto Jinesta
Páginas:639-676
 
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Introducción

El derecho a la buena administración, de cuño europeo, concretamente consagrado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ha supuesto un revulsivo allende del espacio estrictamente europeo, proyectando su influjo en el entorno iberoamericano.

Desde nuestra perspectiva, se trata de un derecho de nueva generación que tiene un contenido esencial vasto y amplio, conformado por un haz de facultades ya conocidas por la dogmática jurídica-administrativa, pero que ahora son objeto de una redimensión y asumen nuevo vigor. El derecho a la buena administración, funge no solo como tal sino, también, como un imperativo categórico de las administraciones públicas, un valor que deben alcanzar y actuar para legitimarlas democráticamente de cara al administrado que entabla relaciones con éstas. En efecto, cuando se habla de una "buena

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administración" se evoca una aspiración común y universal, compartida por todos los regímenes políticos democráticos y respetuosos de las libertades, de que los poderes públicos se comporten, frente a las personas que son destinatarias de sus potestades, prerrogativas, competencias, atribuciones, servicios y regulaciones, de manera correcta, regular y conforme con el bloque de legalidad y, sobre todo, con el estatuto constitucional e internacional de los derechos fundamentales y humanos en cabeza de los administrados. La antípoda de una "buena administración" es una "mala administración", de ahí que, además de asumir los contornos y la condición propia de un derecho administrativo de nueva generación, podemos afirmar que constituye un postulado o canon axiológico que deben observar las administraciones públicas en el marco del Estado Constitucional de Derecho.

En el caso costarricense, ya la Constitución Política de 7 de noviembre de 1949, introducía unas expresiones rectoras de toda la función administrativa desplegada por las administraciones públicas, tales como "buena marcha del Gobierno" (artículo 139, inciso 4°) y "buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas" (artículo 140, inciso 8°). Tales expresiones del constituyente originario o, más bien, conceptos jurídicos indeterminados, le han impuesto, desde hace más de cincuenta años un desafío a los poderes públicos y evocan, necesariamente, el nuevo concepto de la "buena administración". La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a través de su jurisprudencia, ha interpretado que tales expresiones y conceptos ponen de manifiesto una clara obligación constitucional administrativa que, tiene como correlato necesario, el "derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos". Se trata de un derecho creado pretorianamente que no se encontraba expresamente enunciado en la Constitución de 1949, pero que fue tipificado -jurisprudencialmente- por los pronunciamientos de la Sala Constitucional, siendo que tiene proyecciones y aplicaciones infinitas en el proceso de amparo contra sujetos de derecho público cuando se impugna su actividad formal, material u omisiones, por lo que su contenido esencial se ha ido perfilando progresivamente. Se trata, en definitiva, de una manifestación benigna y sana del activismo judicial que ha incrementado el arsenal de derechos de los administrados frente a los poderes públicos.

La Ley General de la Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978) -en adelante LGAP-, significativamente, en su artículo 102, inciso d), al regular la relación de jerarquía, le otorga al superior jerárquico la potestad expresa de "Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo", siendo esta la única mención al parámetro de la "buena administración" en ese instrumento legislativo.

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En la presente contribución, nos limitaremos al abordaje del significado, alcance, límites, estructura y contenido del derecho a la buena administración, según la regulación y tratamiento científico en el ámbito europeo (texto)2, analizando su aplicación jurídico-positiva y jurisprudencial en nuestro medio jurídico (contexto y realidad), así como de ese particular derecho creado por la Sala Constitucional de Costa Rica denominado "derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos", que, quizá, tiene un ámbito más limitado que el nuevo derecho creado en el espacio europeo, pero que, en nuestro criterio, debería, también, integrar el contenido del primero, más general y abstracto, entendiéndolo y concibiéndolo como parte de su contenido esencial o como una manifestación específica de ese.

I - Sujetos

En lo relativo a los sujetos de este derecho de cuarta generación, es preciso distinguir entre el sujeto activo y el pasivo.

Por sujeto activo, entendemos cualquier persona que entable una relación jurídica con alguna de las administraciones públicas existentes dentro de la organización administrativa de cada país. Puede tratarse, tanto de una persona física como jurídica.

En cuanto al sujeto pasivo, es evidente que el derecho a la buena administración es exigible respecto de cualquier ente u órgano público que entable una relación jurídica con un administrado. Lo conveniente es que este derecho se proyecte, también, respecto de los sujetos de Derecho Privado, bajo determinadas circunstancias, tales como que se encuentren ejerciendo una actividad de interés público, administren o manejen fondos públicos o

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ejerzan, temporal o permanente, potestades públicas y, por consiguiente, se encuentran, de derecho, en una situación de poder.

II - Objeto

El objeto del derecho a la buena administración, es que los poderes públicos se comporten de manera adecuada, regular y correcta, con plena sujeción a los parámetros de legalidad, constitucionalidad y de convencionalidad - entendiendo, por tal, el conjunto de declaraciones y convenciones en materia de derechos humanos y la jurisprudencia vertida por el órgano encargado de su interpretación última y definitiva en un ámbito regional determinado, v. gr. Convenciones y declaraciones del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-.

La "buena administración" es aquella que observa, cabalmente, todas las obligaciones preexistentes de tipo legal, constitucional y las impuestas por el Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos, que es previsible, según el principio de seguridad jurídica y que como fiel cumplidora de ese corpus iuris se legitima democráticamente frente a los administrados.

III - Contenido esencial
1. - Principios del trato imparcial, objetivo y equitativo

En el ordenamiento jurídico costarricense, no existe una enunciación expresa, a nivel constitucional o infraconstitucional de estos principios, sin embargo, por influjo de la doctrina española surgida a la luz del artículo 103.1 de la Constitución de 1978, se ha receptado, pacíficamente, el principio de objetividad, en el sentido que las administraciones públicas sirven con objetividad al interés público o general3.

El interés público es delimitado por la LGAP de 1978, en su artículo 113.1, al preceptuar que "(...) será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados", con lo que se le da una connotación objetiva que supera cualquier perspectiva subjetiva, siendo que ese mismo numeral (113.1) dispone que "El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés

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público (...)". Se trata, entonces, de una obligación que debe observar, absolutamente, todo funcionario público, sin ninguna distinción, que procura objetivar la función administrativa. De otra parte, el artículo 113.2 establece un orden de prelación y distingue el interés público del interés de la propia administración pública al preceptuar que "El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto". El ordinal 113.3 LGAP, impone una serie de parámetros de carácter objetivo en la apreciación y ponderación del interés público que busca objetivar la conducta administrativa, al indicar que "En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia". Por su parte, el artículo 10.1 LGAP establece que "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular".

Existen otras reglas en la LGAP de 1978 que procuran objetivar la función administrativa, tales como la enunciación de los principios de continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio en el régimen legal o necesidad social que satisfacen e igualdad en la actividad administrativa respecto de los destinatarios, usuarios o beneficiarios (artículo 4°), jerarquía o regularidad jurídica (artículo 7°), legalidad (artículo 11), reserva de ley en materia de restricción de los derechos fundamentales y humanos y creación de potestades de imperio (artículo 12.2 y...

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