Derechos y obligaciones de la administración contratante y del contratista (Costa Rica)
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 870-897 |
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En el presente artículo abordaremos los derechos, prerrogativas y obligaciones de la administración contratante y el contratista2, desde una
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perspectiva general, en el régimen de la contratación administrativa de Costa Rica, establecido en la Ley de la Contratación Administrativa (LCA), No. 7494 de 2 de mayo de 1995 y el Reglamento a la Ley de la Contratación Administrativa (RLCA), Decreto Ejecutivo No. 33411 de 27 de septiembre de 2006 y sus reformas. Se trata, entonces, de un desarrollo de las vicisitudes de carácter general que pueden surgir entre las partes de un contrato administrativo durante su fase de ejecución.
Por razones de espacio, hemos omitido hacer referencia a las potestades (cláusulas exorbitantes), derechos y obligaciones de las partes en los contratos administrativos específicos -tipos cerrados y abiertos- que recoge el ordenamiento jurídico costarricense. Al propio tiempo, hacemos referencia a la jurisprudencia vertida por la Sala Constitucional y la Sala Primera de Casación, ambas de la Corte Suprema de Justicia, en lo que sea atinente, pero, sobre todo, se analizan los pronunciamientos de la Contraloría General de la República (CGR) que es el ente de fiscalización superior, constitucionalmente creado y encargado de ejercer la competencia de vigilancia de la hacienda pública y, particularmente, de lo relativo a la supervisión en materia de contratación administrativa, toda vez, que en el ordenamiento jurídico costarricense se sigue una posición monista en cuanto al contrato administrativo, de modo que tendrá ese carácter, en cuanto suponga la utilización -total o parcial- de recursos o fondos públicos (artículo 1°, párrafo 2°, LCA) aunque se trate de un contrato que en otras latitudes jurídicas tenga la condición de estar sometido al Derecho privado (v. gr. arrendamiento, compra-venta, suministro, etc.)
Las potestades, derechos y obligaciones que enuncia la LCA y el RLCA, aunque no formen parte del cartel o pliego de condiciones y de la respectiva formalización del contrato administrativo -cuando la requiera-, se entienden integradas, para todo efecto, al mismo (artículo 3°, párrafo 1°, LCA), lo que permite concluir que, en el caso costarricense, el régimen jurídico de la contratación administrativa, por virtud de las potestades y prerrogativas que se le reconocen, virtualmente y de principio, a las administraciones públicas contratantes, es exorbitante o excepcional del que rige en el ámbito del Derecho común.
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La rescisión unilateral, más que un derecho en cabeza de la administración pública respectiva, constituye una prerrogativa o un privilegio que le concede y reconoce la legislación a esas organizaciones colectivas del Derecho público, de ahí que, tradicionalmente, la doctrina la ha reputado como una cláusula exorbitante del Derecho común, por cuanto, es singular y característica del Derecho de la contratación administrativa, siendo inusual o anormal en la contratación privada. El ejercicio de esta potestad legal explícita por las administraciones públicas contratantes, hace surgir, en cabeza del contratista, una serie de derechos, tales como al debido proceso y la defensa, derecho al reconocimiento o pago de la parte efectivamente ejecutada y al resarcimiento de los daños y perjuicios causados.
La resolución unilateral cabe por incumplimiento imputable al contratista y al igual que la rescisión es una potestad o cláusula exorbitante del Derecho común, que hace surgir en cabeza de la administración una serie de derechos tales como el de ejecución de la garantía de cumplimiento, aplicación de las cláusulas de retención y penal y, en general, el resarcimiento de los daños y perjuicios causados con el incumplimiento.
C.1.- Concepto
A través de esta prerrogativa, la administración pública contratante puede, unilateralmente3-lo que la convierte en una potestad que integra el régimen legal exorbitante del Derecho común-, modificar -aumentar o disminuir- (ius variandi), por razones imprevisibles al iniciarse el procedimiento de contratación o durante la ejecución contractual, el objeto
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del contrato para la satisfacción plena del interés público. Esta modificación unilateral, puede producirse antes de la ejecución del contrato -entre la perfección y el inicio- o encontrándose en plena ejecución.
Esta potestad de modificación unilateral tiene pleno fundamento en la mutabilidad intrínseca de los contratos administrativos (rebus sic stantibus)4, en la plena satisfacción del interés público perseguido con el contrato respectivo -a través del ajuste del objeto y las prestaciones derivadas del contrato- y al sobrevenir una circunstancia imprevisible, de modo que no puede ser ejercida para brindarle facilidades al contratista en cuanto a las condiciones de ejecución o para encubrir una ejecución incorrecta5. Adicionalmente, en cuanto se trata de una prerrogativa unilateral que puede afectar o implicar un gravamen para la esfera jurídica del contratista -en fase de ejecución-, debe estar precedida de un procedimiento que garantice el debido proceso y la defensa, siendo recomendable, ante la ausencia de uno específicamente dispuesto al efecto, el procedimiento ordinario de la LGAP (artículo 308 y siguientes)6.
C.2.- Límites cuantitativos y cualitativos
El artículo 12 LCA dispone que la modificación unilateral tiene un tope máximo y mínimo -según sea aumento o disminución- que es del 50% del objeto originalmente pactado de la contratación para que éste no se desnaturalice. Lo anterior resulta fundamental durante la fase de ejecución para asegurar la vigencia plena del principio de igualdad durante la fase de ejecución contractual, ya que, una modificación cuantitativa y cualitativamente profunda del objeto originalmente pactado, podría cercenar las posibilidades que hubieran tenido otros proveedores de participar o cotizar, aparte de la eventual rescisión del contrato con el reconocimiento de una indemnización a favor del contratista por imposibilidad de cumplimiento7.
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De otra parte ese mismo numeral de la LCA establece que, tratándose del aumento o incremento del objeto, y, por consiguiente, del monto o precio de la contratación, no puede suponer la variación del procedimiento de contratación, de manera que se transforme en un instrumento de fácil uso para eludir concursos más formales o rigurosos, esto es, el aumento no puede implicar que, en lugar de una licitación abreviada -procedimiento empleado-, se debió utilizar una pública - procedimiento omitido-8. Obviamente, en el caso de la disminución del objeto y, por ende, del monto no existirá tal problema.
En general el RLCA (artículo 200, párrafo 1°) establece algunos límites a la modificación del objeto contractual que son los siguientes:
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Que la modificación, aumento o disminución del objeto, no le cambie su naturaleza, ni tampoco le impida cumplir con su funcionalidad o fin inicialmente propuesto.
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Que en caso de aumento se trate de bienes o servicios similares.
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Que no exceda el 50% del monto del contrato original, incluyendo reajustes o revisiones, según corresponda.
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Que se trate de causas imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, sea que la entidad no pudo conocerlas pese a haber adoptado las medidas técnicas y de planificación mínimas cuando definió el objeto.
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Que sea la mejor forma de satisfacer el interés público.
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Que la suma de la contratación original, incluyendo reajustes o revisiones de precio, y el incremento adicional no superen el límite previsto para el tipo de procedimiento tramitado.
Tratándose de contratos de prestación continua, se podrá modificar tanto el objeto como el plazo, en cuanto a este último el 50% de límite se aplica sobre el plazo original sin contar las prórrogas (artículo 200, párrafo 2°, RLCA). Si el objeto de la contratación se compone de líneas independientes, el 50% se calcula sobre cada una de éstas y no el monto total del contrato (artículo 200, párrafo 3°, RLCA).
En el caso de la disminución del objeto, el contratista tiene derecho a la indemnización de los gastos en que haya incurrido para atender la ejecución íntegra del contrato y cuando la modificación es para un aumento debe reajustar las garantías (artículo 200, párrafos 4° e in fine, RLCA).
D- Actualización del objeto contractual
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La administración pública contratante tiene derecho a recibir los objetos adjudicados debidamente actualizados9, en tanto se traten de la misma naturaleza y funcionalidad, tengan condiciones similares de instalación y mantenimiento, el cambio tecnológico suponga una mejora para la Administración contratante frente a sus necesidades, no se trate de actualizaciones en fase de investigación, que no hayan sido suficientemente probadas o carezcan de los respaldos pedidos en el cartel, no se aumente el precio adjudicado -por lo que es a riesgo y ventura del contratista- y se mantengan el resto...
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