Desafíos y opciones en la Reforma de la Jurisdicción Constitucional
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 913-929 |
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Ver nota 1
Parece que existe un consenso nacional, de diversos sectores, en la reforma de la Jurisdicción Constitucional, sin embargo los retos que impone esta ingente tarea son significativos y las opciones para su remozamiento son muy variadas.
Lo importante es aquilatar las ventajas e inconvenientes de cada propuesta de redimensionamiento de la jurisdicción constitucional, para adoptar una vía única que ofrezca las mejores posibilidades de éxito.
No cabe duda que la jurisdicción constitucional, especialmente, la "jurisdicción constitucional de la libertad"2, esto
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es, los procesos establecidos para la protección y defensa de los derechos fundamentales y humanos -particularmente el proceso de amparo- enfrenta una aguda crisis por el elevadísimo índice de litigiosidad, lo que ha obligado a los Magistrados Constitucionales a postergar el conocimiento de otro tipo de procesos de gran entidad como las acciones de inconstitucionalidad. Este abultamiento estadístico en el número de amparos ingresados anualmente, a su vez, ha contribuido a banalizar la jurisdicción constitucional de la libertad, como si se tratara de un cauce procesal del que cualquier persona puede abusar y emplear anómalamente, con lo que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha transformado en una especie de instancia donde los habitantes de la República se quejan de todo tipo de conductas irregulares de los poderes públicos como si se tratara de una Defensoría de los Habitantes o, simplemente, de una oficina de trámite y resolución de quejas sobre la gestión y el desempeño administrativo.
Para identificar las sendas de la reforma y sus consecuencias, es preciso efectuar un sucinto diagnóstico de los principales problemas que enfrenta la jurisdicción constitucional en los últimos años. Se requiere, asimismo, auxiliarse de algunas estadísticas del Tribunal Constitucional para arribar a conclusiones objetivas.
Luego de tal diagnóstico, se estará en mejor condición de proponer el contenido y derrotero de las eventuales vías de reforma para así contar con una justicia constitucional más vigorosa y ajustada a las necesidades de la sociedad de la información y del conocimiento.
Cabe advertir que la reforma de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) se impone, independientemente, de tratarse de un instrumento legislativo técnicamente depurado y con una capacidad de previsión o adaptación especial, lo que pone de manifiesto la visión y sabiduría de sus redactores. De otra parte, no debe perderse de perspectiva que la reforma de ese cuerpo normativo despierta pasiones y resentimientos de ciertos sectores políticos, de modo que su principal problema lo constituye su viabilidad en un ambiente político e institucional fragmentado, complejo y convulso.
La crisis que la justicia constitucional vive obedece a una multiplicidad de factores entre los que destacan los siguientes:
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a) Excesiva carga de trabajo
La Sala Constitucional se ha visto expuesta a una tendencia histórica de aumento progresivo o creciente en cuanto al número de asuntos entrados. Así, para ejemplificar, tomaremos el último decenio: En 1998 ingresaron 8.885 asuntos, para 2003 entraron 13.302 asuntos y para el 2008 se registro una cifra record de ingreso de 17.972 asuntos. Probablemente, a nivel mundial, son muy pocos o ninguno los Tribunales Constitucionales que registran estos niveles de ingreso de asuntos. Lo anterior significa que solo en el último decenio la cantidad de asuntos ingresados se duplico. Este factor es determinante y funciona como detonante de una serie importante de problemas tales como la jurisprudencia contradictoria y el escaso tiempo que pueden dedicarle los Magistrados Constitucionales a asuntos verdaderamente complejos y trascendentes para la vida institucional del país.
b) Relación inversamente proporcional entre conciencia ciudadana de los derechos que le asisten y cultura constitucional del funcionariado público4
En tanto los habitantes tienen una mayor conciencia de los derechos fundamentales, humanos y del principio de la supremacía constitucional, los funcionarios públicos no han logrado adquirir una adecuada cultura constitucional que les permita discernir cómo, cuándo y por qué se infringen los derechos de los ciudadanos a través de sus conductas y actuaciones. Es verdaderamente alarmante, constatar que los servidores y funcionarios públicos repiten, incesantemente, las mismas violaciones de los derechos fundamentales pese a los reiterados pronunciamientos de la Sala Constitucional, creando, por esta infracción sistemática, reiterada y crónica, una suerte de estado de cosas inconstitucional. Lo anterior demanda la implementación, en las diversas carreras administrativas, de programas de capacitación y formación efectivos y agresivos en materia de derechos fundamentales, humanos,
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supremacía de la constitución y eficacia directa e inmediata del Derecho de la Constitución.
c) Desconocimiento de la jurisprudencia constitucional
Se ha podido constatar un desconocimiento generalizado de las líneas y pautas jurisprudenciales de la Sala, tanto entre los funcionarios públicos que reiteran ad infinitum las conductas que previamente se han declarado infractoras de derechos fundamentales o humanos, como, lo que resulta más alarmante, en círculos jurídicos de carácter profesional y académico, tanto que se desconocen los elementales criterios de admisibilidad de un amparo o un habeas corpus. Tal circunstancia puede obedecer al ingente número de votos que se dictan, lo que impide llevarle el pulso a las tendencias jurisprudenciales del Tribunal, sin embargo es una tarea ineludible para cualquier abogado que se precie de ser competente en el campo.
La posibilidad que los legos en derecho interpongan el amparo, multiplica, exponencialmente, los yerros, puesto que, no se le puede exigir a una persona que desconoce el Derecho que conozca y maneje los criterios de admisibilidad más elementales.
d) Abuso de los procesos constitucionales, particularmente, del amparo
Se ha logrado acreditar un abuso del proceso de amparo, lo que obedece a diversas causas, tales como que no se requiere de patrocinio letrado -defensa técnica- para interponer ese proceso, de modo que, normalmente, es un ciudadano lego en materia jurídica el que lo formula, desconociendo el deslinde entre el control de legalidad y el de constitucionalidad, las competencias de la Sala Constitucional, de la jurisdicción ordinaria, la propia de las administraciones públicas y la jurisprudencia constitucional. Así, entre el total de votos anuales dictados, por lo menos, un 40 o 45 % corresponden a rechazos de plano o por el fondo, lo que es una cifra muy significativa. Votos de rechazo de plano o por el fondo que, en todo caso, demandan esfuerzo y dedicación -horas- auxiliar judicial, abogado asistente y Magistrado y distrae a los últimos de los asuntos, realmente, relevantes.
e) Proceso de Amparo, verdadero problema de la jurisdicción constitucional
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El verdadero y significativo problema de la jurisdicción constitucional, lo representa el proceso de amparo, por el papel protagónico que tiene y su aumento desmedido, sostenido y progresivo a lo largo del funcionamiento de la Sala Constitucional. Si se observan las tendencias históricas de ingreso, por tipo de asunto, se constata, fácilmente, que las acciones de inconstitucionalidad han mantenido una tendencia absolutamente estable de ingreso, lo mismo sucede con el hábeas corpus que, con algunas leves excepciones, ha seguido la misma tónica. Diferente es el comportamiento con el amparo, cuya tendencia de ingreso ha sido, dramáticamente, ascendente, así en 1998 ingresaron 7.188 amparos, en 2003 entraron 11.615 y en 2008 el ingreso registrado fue de 16.339. Se puede afirmar que el promedio de amparos ingresados por año, representa entre un 88% y un 93% del total de asuntos entrados a la Sala Constitucional.
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Características del amparo que coadyuvan a inflar la estadística de la Sala Constitucional
Ciertamente, el amparo establecido en la Ley de la Jurisdicción Constitucional se encuentra muy bien concebido y resulta, como no podía ser menos, altamente garantista para que las personas puedan tutelar sus derechos fundamentales y humanos, ejercerlos, gozarlos y restablecerlos en caso de infracción. Empero, el legislador de 1989 introdujo cuatro aspectos que, en nuestro criterio, han fomentado su ejercicio abusivo y el alto índice le litigiosidad, que son los que se exponen de seguido.
f.1) Amparo Principal y no residual
Nuestro amparo fue diseñado como un proceso principal y no residual -tal y como sucede en la mayoría de otros ordenamientos jurídicos-, de modo que no es necesario agotar la vía administrativa o la jurisdiccional o los remedios comunes y ordinarios para acudir en amparo; una persona puede estar discutiendo el asunto en la vía administrativa o jurisdiccional y, concomitantemente, interponer un amparo o, incluso, sin necesidad de discutir en esas sedes acude directamente a la Sala Constitucional. El amparo es residual cuando el justiciable debe agotar los medios o instancias de carácter ordinario (v. gr. vía administrativa y jurisdiccional), de modo que se convierte en la ultima ratio, tal carácter obedece a que las administraciones públicas están en la obligación de aplicar de manera directa e inmediata la constitución y los jueces ordinarios o
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