Dictamen n° 222 de 05 de Noviembre de 2010, de Ministerio de Salud
| Emisor | Ministerio de Salud |
5 de noviembre, 2010
C-222-2010
Doctora
María Luisa Avila Agüero
Ministra
Ministerio de Salud
Estimada señora Ministra:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio N. DM-RC-1582-10 de 2 de septiembre anterior, mediante el cual consulta “si las autoridades de salud tienen suficiente potestad, para decretar medidas especiales relacionadas con los edificios que albergan la Asamblea Legislativa o el Poder Judicial en el tanto estos presentes (sic) deficiencias físico sanitarias”.
La consulta se plantea porque se considera que el dictado de medidas como declaración de inhabitabilidad, clausura y demolición de establecimientos encuentra oposición en las autoridades de los Poderes Legislativo y Judicial, que invocan su autonomía frente al Poder Ejecutivo. Agrega que la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio, en oficio N. DAJ-UGJ-RC-1659-10 de 1 de setiembre 2010, manifiesta que cuando la edificación no es apta desde el punto de vista físico sanitario, se despliegan acciones que pongan en riesgo la salud, la seguridad o la vida de las personas, el Ministerio de Salud está en la obligación de intervenir, ordenando las medidas sanitarias pertinentes. Estima la Asesoría que el Ministerio no está limitado para inspeccionar edificios que albergan a los Poderes Judicial o Legislativo. La única excepción en cuanto a la Asamblea Legislativa es lo dispuesto en el artículo 121, inciso 2, de la Constitución Política. Aún así, considera que si dicho recinto representa peligro para la salud o para la vida de los Diputados o de otras personas, la autoridad de salud está en la obligación de, al menos, recomendar la reparación, el aseguramiento estructural, la implementación de un plan remedial o la reubicación de la sede parlamentaria. No le correspondería a la autoridad de salud ordenar dónde debe sesionar el Parlamento, pero sí debe fiscalizar que el lugar donde la Asamblea Legislativa desarrolle sus actividades sea seguro para los señores Diputados y para el resto de las personas que visitan las instalaciones. Finaliza la Asesoría añadiendo que los representantes y personeros de los Poderes Legislativo y Judicial y las demás personas físicas y jurídicas están en la obligación de atender las recomendaciones y ordenanzas emitidas por las autoridades de salud en el ámbito de sus potestades, para garantizar la salud de las personas, aplicando la ley sin excepción alguna.
Conforme lo expuesto, le corresponde a la Procuraduría emitir su criterio sobre la procedencia legal de medidas adoptadas por el Ministerio de Salud en relación con los inmuebles en que desarrollan sus funciones los Poderes Legislativo y Judicial. En particular, respecto de posibles declaratorias de inhabitabilidad, la clausura y orden de demolición de esas instalaciones. Al respecto debe tomarse en cuenta que para mantener el orden público en materia sanitaria y ambiental, el ordenamiento atribuye amplios poderes al Ministerio de Salud. No obstante, estos poderes tienen como límite el respeto al ordenamiento jurídico y en particular, el Derecho de la Constitución. Principios fundamentales de dicho Derecho son el principio del funcionamiento continuo de los poderes públicos y, especialmente, la autonomía y continuidad funcional del Poder Legislativo, los cuales reafirman el principio democrático y son garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
A. UN AMPLIO PODER DE POLICIA EN MATERIA DE SALUD PUBLICA
La salud pública es parte del orden público que la policía administrativa debe tutelar. Y esa protección determina el poder deber de las autoridades de salud de velar por la salubridad y seguridad de las edificaciones.
1- En cuanto al poder de policía en materia sanitaria
El poder de policía es el poder público dirigido a mantener el orden público en los diferentes sectores de la vida estatal y social. Dicho poder hace referencia a la intervención pública que tienda a afectar, positiva o negativamente la libertad del individuo en aras del orden social e institucional.
El bien que el poder de policía tutela es el orden público, constitucional y administrativo. Un concepto labial, que puede comprender diversos aspectos de la vida social. La Corte Plena, antiguo Contralor de Constitucionalidad, en sesión extraordinaria 51 de 26 de agosto de 1982, se refiere al orden público como:
“…conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento, por otra, conciernen a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en el justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar en la convivencia social”.
Criterio que ha sido recogido por la Sala Constitucional en diversas resoluciones. No obstante, la Sala también ha puesto de manifiesto que “orden público” no es un concepto unívoco. En la sentencia N° 3173-93 de 14:57 hrs. del 6 de julio de 1993, la Sala manifiesta que:
“No se trata únicamente del mantenimiento del orden material en las calles, sino también del mantenimiento de cierto orden jurídico y moral, de manera que está constituido por un mínimo de condiciones para una vida social, conveniente y adecuada. Constituyen su fundamento la seguridad de las personas, de los bienes, la salubridad y la tranquilidad…”.
La resolución N° 550-95 de 16:33 hrs. del 31 de enero de 1995, reafirmada por N° 6385-2002 de 15:28 hrs. de 26 de junio de 2002 define el orden público:
“como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado”.
El orden público resulta afectado cuando se producen infracciones a las normas jurídicas, lo que supone un trastorno para el orden social, pero también cuando se presenta una amenaza real y grave a un interés fundamental tutelado por el orden jurídico.
Ahora bien, el término poder de policía hace referencia no solo a la policía administrativa sino también a la función de regulación de los derechos y libertades. En este sentido, se diferenciaría entre poder de policía como potestad del Parlamento y la policía administrativa en tanto potestad administrativa. Así, Dromi considera el poder de policía como una parte de la función legislativa. En este sentido, lo define como:
“El “poder de policía” es la modalidad, dentro de la función legislativa, reglamentaria de los derechos….” R, DROMI: “La seguridad jurídica y el poder público” en L, PAREJO ALFONSO-R, DROMI: Seguridad Jurídica y Derecho Administrativo, op. cit. p. 243.
Agregando que es la competencia del órgano legislativo de limitar los derechos individuales por razones de interés general. En ese orden de ideas, la Sala Constitucional ha indicado:
“En el ejercicio del poder de policía, tratándose de regular conductas a través de la ley, corresponde al Poder Legislativo desarrollar las políticas que estime adecuadas para hacer posible la vida en sociedad. Las normas resultantes deben tener un fin claro, compatible con los de la sociedad en su conjunto, puesto que lo contrario no es constitucionalmente posible, razón por la que en la emisión de la ley, va implícita la interdicción de la arbitrariedad…”. Sala Constitucional, resolución N° 3985-96 de 15:48 hrs. del 7 de agosto de 1996.
El poder de policía administrativo es atribuido por el ordenamiento a diversas autoridades administrativas. A estas corresponde aplicar los regímenes generales o especiales relativos a los derechos y libertades fundamentales. Pero, además, el dictado de una serie de medidas reglamentarias o no reglamentarias cuyo efecto es encuadrar –dentro del marco de la ley- el ejercicio de esos derechos y libertades.
No obstante, lo tradicional es ver el poder de policía como restricción de la libertad individual o en todo caso, como fenómeno de creación y ampliación de situaciones jurídicas pasivas, dirigidas a posibilitar la vida en sociedad o bien, atemperar su ejercicio en aras del interés general, más que como afectación positiva de esa esfera jurídica. En ese sentido, el poder de policía se analiza dentro de la relación autoridad-libertad. Al respecto, Parejo señala:
“La acción administrativa de policía de la seguridad y el orden públicos está impregnada toda ella, pues, de la tensión entre libertad-límites y limitaciones a la libertad (en particular, la seguridad, en tanto que derecho fundamental igualmente reconocido), pues en el Estado de Derecho proclamado por la Constitución (en el que la libertad es valor y principio superior del entero ordenamiento: art. 1.1 CE) solo puede operar legítimamente sobre tales límites y limitaciones, respetando, así y en todo lo demás, la libertad personal”. L, PAREJO: La Seguridad Ciudadana y el Orden Público. En Seguridad Pública y Derecho Administrativo. Marcial Pons, 2001, p. 60.
El poder de policía está, dentro de esta concepción, referido a las técnicas de limitación de los derechos de los particulares por causa del interés público o a efecto de mantener el orden público. En una célebre definición Jean Rivero lo define como el "conjunto de intervenciones de la Administración que tiende a imponer a la libre actuación de los particulares, la disciplina exigida por la vida en sociedad, dentro del marco definido por el legislador". ( Droit Administratif, Dalloz, 1985, p. 450).
Esta restricción se muestra tanto en el ámbito de la policía tradicional como de las policías especiales. Cabe recordar que el concepto tradicional de orden público cubre la tranquilidad en el sentido de ausencia de desórdenes, la seguridad como ausencia de riesgos o peligros para los bienes superiores y la salubridad. La salud pública es, en efecto, parte del orden público y por salud pública se entiende en términos de la jurisprudencia constitucional:
“…un estado completo de bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades como lo fue tradicionalmente. Modernamente es innegable...
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