Dictamen n° 347 de 17 de Diciembre de 2009, de Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
| Emisor | Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones |
17 de diciembre de 2009
C-347-2009
Señor
Rodrigo Bonilla Salazar
Auditor Interno
Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Estimado señor:
Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AI-215-2009 del 2 de noviembre de 2009, mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre las siguientes preguntas:
“1. ¿Debe realiza la SETENA siempre las inspecciones de campo antes de que la Comisión Plenaria emita sus acuerdos, tal y como lo indica la Ley N°7554 o debe tomar únicamente en cuenta lo establecido por el artículo 44 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MEIC y lo estipulado en el artículo 48 inciso 1. del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC?
2. Debe realizar la SETENA después de realizar las labores de monitoria y velar la ejecución de las resoluciones, levantar un acta tal y como lo indica la Ley N° 7554 o debe aplicar únicamente lo establecido en el artículo 48 inciso 4. del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, el cual indica que deben realizarse informes regenciales?
3. ¿Se puede catalogar que lo establecido en el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC que va en contra de lo establecido en la ley N° 7554, es un presunto delito de prevaricato?
4. Al promulgar el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en donde algunos artículos van en contra de lo estipulado en la ley N° 7554; ¿cuál fue la normativa en todos los ámbitos de la administración pública que se violentó al respecto?
5. ¿Qué sanciones, administrativa, civiles y/o penales le recaen al funcionario que elaboró y firmó el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC?
6. El Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC se firmó el 28 de junio de 2004, ¿cabe aplicar el incido b) del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N° 7428, el cual fue modificado en el artículo a) del artículo 45 de la Ley General de Control Interno N° 8292? En caso negativo, señalar ¿cuál normativa se debe aplicar a este caso particular?
7. ¿Cuál es el procedimiento a seguir y en cuál normativa se regula dicho delito para denunciar un caso por presunto prevaricato?
8. ¿En qué condiciones quedan todos los actos administrativos emitidos por la SETENA incluyendo desde la Comisión Plenaria hasta los Jefes de los Departamentos de dicha Dependencia, en la aplicación del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, específicamente en los artículos indicados en esta sección?
9. ¿Cuál procedimiento se debe realizar para corregir dichas irregularidades?
10. ¿Cómo debe ser interpretado lo indicado en el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC y la Resolución N° 205-2006-SETENA, en el sentido de que si es o no obligatorio que cualquier actividad, obra o proyecto se cuente con una bitácora ambiental, cuya apertura oficial la realiza SETENA y no como indicó el señor González Chacón, que únicamente se debe dar la apertura de una bitácora ambiental cuando la Comisión Plenaria lo considere oportuno?
11. ¿Los nombramientos de los representantes de los Ministerios ante Órganos Colegiados, tanto del Poder Ejecutivo como de las Instituciones Autónomas pueden recaer en servidores regulares de esas carteras, a pesar de que mediaron convenios de cooperación entre el MINAET con el MEIC y la CNFL?
a) En caso negativo, favor indicar los motivos por los cuales, esa situación no es posible, señalar la normativa que se violentó al respecto y los delitos en que se incurrieron.
b) ¿Qué sanciones, administrativas, civiles y/o penales le recaen a los servidores del MINAET que firmaron los dos Convenios entre el MINAET con el MEIC y la CNFL?
c) . ¿Cuál es el procedimiento a seguir y en cuál normativa se regula dicho delito para denunciarlo ante las instancias correspondientes?
12. ¿Qué sanciones, administrativas, civiles y/o penales le recaen a los funcionarios que no realizaron la aprobación interna del convenio entre el MINAET y el MEIC?
13. ¿Qué repercusiones institucionales tiene el hecho de que se hayan creado a través de los años diferentes estructuras orgánicas en la SETENA sin cumplir los requisitos legales?
14. ¿En qué condiciones quedan todos los actos administrativos emitidos por la SETENA, incluyendo desde la Comisión Plenaria (la cual, permitió que se diera esa estructura orgánica ilegal) hasta los Jefes de los Departamentos de dicha Dependencia?
15. ¿Cuál procedimiento se debe realizar para corregir dichas irregularidades?
16. ¿Qué sanciones, administrativas, civiles y/o penales le recae a la Comisión Plenaria y a los servidores que firmaron las Resoluciones Nos. 204-2006. 205-2006-SETENA y 1287-2008-SETENA que aprobaron las mismas?”
Previamente a entrar a valorar el fondo del asunto, debe señalarse que la presente consulta se evacuará en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir en forma directa a solicitar el criterio técnico-jurídico de esta representación, aun sin acompañarse del criterio legal respectivo.
I. SOBRE LA JERARQUÍA DE LAS NORMAS JURÍDICAS Y LO CONSULTADO
El principio de jerarquía de las normas jurídicas lleva implícito la subordinación de aquellas de grado inferior a las de rango superior, por lo que permite establecer el orden de aplicabilidad entre las distintas disposiciones y la forma de resolver los conflictos generados cuando se confrontan las normas de distinto rango.
La norma constitucional ocupa el rango más elevado y tiene preeminencia sobre cualquier otra disposición, y a partir de ella los tratados internacionales ocupan el segundo lugar en la escala jerárquica, según lo dispone el artículo 7 de la Constitución Política.
En el tercer lugar del escalafón jerárquico, podemos encontrar a las leyes, que por su naturaleza y vinculatoriedad, siempre tendrán un grado superior a las disposiciones administrativas, entre ellas, los decretos y los reglamentos.
La primacía formal de la ley implica entonces, que cualquier reglamento que pretenda desconocer el mandato del legislador incurriría en un exceso de la potestad reglamentaria y violentaría el principio de jerarquía normativa establecido en la Constitución Política.
Sobre la naturaleza jurídica del reglamento ejecutivo, la Doctrina ha señalado:
“El reglamento ejecutivo responde al principio secundum legem, puesto que, la desarrolla, complementa y ejecuta, dentro de los parámetros y limites fijados por la propia ley. (…).
Su objeto es aclarar, precisar o complementar la ley. Mediante el reglamento ejecutivo se da una suerte de interpretación y precisión de la ley, sobre todo de las potestades de ejercicio discrecional de la Administración Pública. La complementación de la ley hace posible su ejecución o aplicación y su exacta observancia . Asimismo, la abstracción y generalidad de la ley deber ser concretada y particularizada. El reglamento ejecutivo define y determina los elementos conexos o las circunstancias específicas que hace posible la aplicación concreta de la ley.
(…) El reglamento ejecutivo no puede innovar el ordenamiento jurídico, reformando o derogando normas superiores o interpretando auténticamente normas legales. En esta línea de argumentación, no puede quebrantar la ley, esto es, permitir lo que ella prohíbe, crear obligaciones, deberes o requisitos nuevos o suprimir derechos contenidos en le ley objeto de ejecución." ( Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Biblioteca Jurídica Dike, San José, 2002, pág.157)
Consecuentemente, a través de un decreto, no podría alterarse, modificarse o suprimirse disposiciones establecidas en la ley, pues aquel únicamente podría desarrollar, complementar o ejecutar lo dispuesto por ésta.
Siguiendo esa línea, esta representación ha señalado que"… ante el supuesto de contradicción o exceso de la potestad reglamentaria, es claro que la ley debe privar como consecuencia del principio de jerarquía normativa, con lo cual debe desaplicarse la norma reglamentaria que exceda los límites que se le imponen (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el artículo 2 del Código Civil)." (Dictamen C- 129-96 del 6 de agosto de 1996, dirigido al Ministerio de Gobernación y Policía). Esta desaplicación sin embargo, únicamente puede ser declarada por esta representación cuando la confrontación entre la norma legal y la norma reglamentaria de como resultado una contradicción evidente, sin dejar lugar a dudas sobre la interpretación de las normas jurídicas en cuestión.
A partir de lo indicado, procederemos a analizar lo consultado en esta oportunidad en cuanto a la supuesta contradicción existente entre la Ley 7554 del 4 de octubre de 1995, Ley Orgánica del Ambiente, y el Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004, que es Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.
Los artículos 84 y 89 de la ley indicada, disponen en lo conducente:
“ARTICULO 84.-
Funciones de la Secretaría Técnica
Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:
(…)
d) Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos.
“ARTICULO 89.-
Inspecciones
Los miembros de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental deberán realizar inspecciones para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en la materia, así como de las resoluciones que dicte esta Secretaría. Estas inspecciones deberán efectuarse periódicamente o cuando las autoridades competentes lo consideren conveniente. De todas las inspecciones se levantará un acta.
Por su parte, el Decreto mencionado dispone en sus artículos 44 y 48 lo siguiente:
Artículo 44 .—Inspecciones Ambientales...
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