Dictamen n° 307 de 25 de Octubre de 2004, de Ministerio de Gobernación y Policía
| Emisor | Ministerio de Gobernación y Policía |
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número AI-0842-2004, de fecha 13 de julio último, por el que se consultan una serie de interrogantes relacionadas con la aplicación de los artículos 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 603 del Código de Trabajo, 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, 198 y 207 de la Ley General de la Administración Pública. Todo relacionado con la eventual prescripción de la potestad sancionadora administrativa.
En vista de que el artículo 45 de la citada Ley General de Control Interno reformó el ordinal 4º de la nuestra Ley Orgánica ÍLey Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, para que los Auditores Internos puedan solicitar directamente el criterio técnico-jurídica de la Procuraduría General, sin tener que acompañar dicho planteamiento con la opinión de la Asesoría Legal respectiva, procederemos a evacuar las interrogantes sometidas a nuestro conocimiento.
I.-
Consideraciones previas.Conviene aclarar que el incumplimiento de los deberes del cargo genera para el servidor público una responsabilidad que puede revestir carácter patrimonial, penal o disciplinario. El primer tipo de responsabilidad surge cuando el empleado, con su actuación dolosa o por culpa grave, causa un daño económicamente evaluable a terceros o a la propia Administración. La responsabilidad penal presupone la comisión de alguno de los delitos tipificados en la legislación penal. Ambos tipos de responsabilidad comentados, rara vez se suelen exigir personalmente, pues la mayoría de las infracciones tienen naturaleza administrativa; a esto último se le conoce como el régimen disciplinario de los servidores públicos. Dicho lo cual, debemos advertir que en nuestro medio no existe un solo régimen disciplinario en el ámbito de la función pública, pues las exigencias de protección de los bienes jurídicos relativos a la correcta prestación del servicio público, son distintos en muchos de los casos.
Según se logra extraer del contenido de su misiva, las interrogantes vertidas se relacionan especialmente con el denominado régimen disciplinario, y en especial, con la prescripción de la potestad sancionadora administrativa. No obstante, será necesario abordar el tema de la potestad cobratoria de la Administración y los plazos dentro de los cuales debe ejercerse en forma efectiva, pues en la consulta se mezclan cuestiones muy distintas que convienen diferenciar, porque los regímenes jurídicos varían incluso según se esté ante un servidor de la Hacienda Pública o no.
A continuación, responderemos en orden cronológico las preguntas formuladas, tratando de exponer una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la constitucional, con la intención de colaborar en un mejor entendimiento de los puntos consultados.
II.-
Lo consultado.1.-
¿Son aplicables actualmente, para algunas situaciones, los artículos 97, 98 y 99 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil?La respuesta a esta primer interrogante debe ser negativa. Con base en la doctrina vinculante emanada especialmente de la jurisprudencia constitucional y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, las mencionadas normas del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil Ídecreto ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas-, por violación a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, no son de aplicación a los servidores de la Administración Pública(1), ligados por una relación de empleo, regulada primordialmente por principios y disposiciones normativas de Derecho Público; sino que a éstos les resulta aplicable, como regla de principio, por un lado, el término de prescripción establecido en el numeral 602 del Código de Trabajo, respecto de todos los derechos y acciones provenientes del contrato de trabajo, que es de seis meses, contados desde la fecha de extinción de dichos contratos(2). Mientras que aquellos otros derechos y acciones provenientes del citado Código, de sus Reglamentos y de leyes conexas, como sería toda la normativa estatutaria, que no se originen del contrato de trabajo, y entre los cuales, según criterio de la Sala Constitucional, están aquellos referidos a la organización y funcionamiento de sindicatos y cooperativas, el de reclamar contra políticas de empleo o salarios mínimos que considere el trabajador como incorrectas o los derechos de la seguridad social(3), prescriben en el término de tres meses, cuyo punto de partida, para los patronos, se establece desde el acaecimiento del hecho respectivo, y para los trabajadores desde momento en que estén en posibilidad de reclamar sus derechos o de ejercitar las acciones correspondientes (artículo 607 Ibídem).
Ahora bien, como se ha indicado en nuestra jurisprudencia administrativa(4), por regla general, salvo la existencia de normativa especial al efecto(5), la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo).
2.-
¿En qué casos aplicaría el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría y el 603 del Código de Trabajo?Desde el punto de vista estrictamente subjetivo, según se esté o no ante funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, nuestro ordenamiento jurídico vigente establece distintos plazos de prescripción para que el Estado-patrono ejerza la potestad "disciplinaria" respecto de tales servidores; ya sea aquél de un mes, previsto en el numeral 603 del Código de Trabajo, o bien el del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República ÍNº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, que extiende el citado plazo prescriptivo a cinco años, conforme a la reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº 8292 de 27 de agosto del 2002 Ípublicado en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre del 2002-.
En lo que respecta a la segunda norma de comentario (artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría), la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 6750-97 de las 11:12 horas del 17 de octubre de 1997, estimó que dicha norma resulta ser constitucionalmente razonable, por cuanto "pretende dotar al Estado de armas efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen una de las funciones más sensibles como lo es el manejo de dineros públicos"; y por ello, la propia Sala estableció "que la interpretación del concepto de servidor de la hacienda pública debe restringirse a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos públicos". Recuérdese que si bien es cierto que en una dependencia pública pueden laborar muchas personas que tienen acceso al haber patrimonial de la oficina, no todos manejan y disponen de los fondos públicos. Y sólo en la medida en que aquél concepto se circunscriba únicamente a los "funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos", resulta justificable la diferencia de los plazos de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria, pues con un plazo de prescripción más largo como el que establece el citado artículo 71, "se pretende posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos, ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de asegurar el manejo más sano y limpio posible de los fondos públicos". (Criterio reafirmado en la sentencia Nº 06843-98 de las 15:45 horas del 24 de setiembre de 1998, así como en la resolución Nº 2001-07516 de las 14:49 horas del 1º de agosto del 2001, recientemente ratificada por la Nº 2003-04367 de las 15:27 horas del 21 de mayo del 2003, todas de las Sala Constitucional).
Y con base en la jurisprudencia vinculante anteriormente referida, este Órgano Asesor ha definido lo que debe entenderse por funcionario de la Hacienda Pública, de la siguiente manera:
"Es opinión no vinculante de esta Procuraduría que debe entenderse por funcionarios que "manejan fondos públicos" aquéllos que de conformidad con el orden jurídico y de acuerdo con el acto de nombramiento tienen entre sus atribuciones el administrar, gestionar administrativa o contablemente, los fondos públicos. Por consiguiente, el término gestión o manejo de fondos públicos no se aplica al uso de los fondos en sentido de haber patrimonial sino a la circunstancia de que, conforme la definición de competencia, corresponde tomar determinadas decisiones o acciones en relación con esos fondos. De allí que, efectivamente la circunstancia de que todo funcionario público utilice para el cumplimiento de sus funciones, por ejemplo, bienes públicos sean éstos un escritorio, computadora, lápiz, no puede conducir a estimar que por ese uso esté "manejando" fondos públicos. Por el contrario, si se le reconoce jurídicamente la posibilidad de utilizar y disponer (jurídica o contablemente) de los fondos en cuestión, si su actuación está sumida a la fiscalización necesaria para verificar que ha respondido a las finalidades y objetivos por los cuales se conceden los fondos y, ante todo, conforme los procedimientos legalmente establecidos, habría que considerar que el funcionario está comprendido dentro de los supuestos del artículo 71 de la Ley de la Contraloría.
Es este orden de ideas, puede considerarse que, desde el punto de vista legal, el término "servidor de la Hacienda Pública", se encuentra delimitado por el conjunto de disposiciones que integran el Capítulo V: "De las Sanciones y de las responsabilidades" de la Ley de la Contraloría. En efecto, la prescripción regulada en el artículo 71 concierne las faltas a que genéricamente hace referencia el artículo 68 de la misma ley, faltas para cuya comisión se requiere una...
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