Dictamen n° 141 de 06 de Junio de 2012, de Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
| Emisor | Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública |
6 de junio, 2012
C-141-2012
Licenciado
Mario Zamora Cordero
Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos o a su oficio 1053-2011-DM del 4 de julio del 2011, por medio del cual solicita emitir criterio sobre la aplicación del incentivo de anualidad a los servidores policiales incluidos en el Estatuto Policial. Específicamente, se solicita emitir pronunciamiento sobre el siguiente aspecto:
“…solicitamos ante su autoridad el dictamen respectivo, sobre los alcances y aplicación de los numerales 90 inciso a) de la Ley General de Policía y 69 del Reglamento de Servicio de los cuerpos policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, en relación con lo estipulado en los artículos 5 u 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y lo resuelto por los Tribunales de Justicia, de modo que se aclare si se trata del mismo incentivo; o si por el contrario, se trata de dos incentivos diferentes que deben pagarse distintamente.”
Adjunto se remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de seguridad Pública, mediante oficio N°2011-4241-AJ-PJA del 4 de julio del 2011, en el que se expresa lo siguiente:
“…así las cosas, tanto la Procuraduría General de la República como este Ministerio, han sido del criterio que siendo que a los servidores policiales se les conceden los aumentos anuales establecidos en los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la administración Pública, este es coincidente con el reconocimiento de anualidades que contempla el inciso a) del artículo 90 de la Ley General de Policía, toda vez que ambas normativas persiguen el mismo objetivo, sea otorgarle al funcionario un incentivo salarial consistente en un pago escalonado a partir del supuesto de que su calificación de servicios anual, sea de “buena” o mayor. Si bien el Estatuto Policial pretendió regular el pago de anualidades a los miembros de las Fuerzas de Policía, ello no significa la desaplicación de la norma establecida en ese mismo sentido por la Ley General de Salarios de la Administración Pública. Por lo tanto si a los servidores policiales se les ha venido cancelando los aumentos anuales derivados de esta última, considerándolo coincidente con el incentivo de la Ley General de Policía, es lo apropiado puesto que de lo contrario se hubiese generado un doble pago por el mismo concepto, amén de un enriquecimiento sin causa, en perjuicio de los intereses de la Administración… Expuesto lo anterior, es claro que un criterio de una autoridad jurisdiccional evidentemente se contrapone al criterio vertido por la Procuraduría General de la República, el cual ha adoptado la Administración y ha compartido ésta Asesoría Jurídica; amén de que el criterio del Juzgado corresponde a un caso aislado que por si sólo aún no connota el carácter de jurisprudencia.”
De previo a dar respuesta a la consulta formulada, debemos aclarar los alcances de este pronunciamiento, toda vez que de la información suministrada por el señor Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, se desprende que existe un caso concreto que motiva la consulta.
En este sentido, debemos indicar que la competencia asesora de esta Procuraduría General de la República otorgada por los artículos 3 inciso b, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica, nos impide pronunciarnos sobre casos concretos. En razón de lo anterior, la duda planteada será resuelta en forma genérica, debiendo la Administración aplicar los conceptos utilizados en el caso concreto.
I. SOBRE EL SOBRESUELDO DE ANUALIDAD
La anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores.
La jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de justicia, señala que la anualidad es: “ un plus salarial que percibe un servidor público, como reconocimiento de los años de servicio prestados para la Administración”. (Resolución N° 2000- 0039 de las nueve horas cuarenta minutos del cuatro de mayo del año dos mil.)
Este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa ha señalado que la anualidad es “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.” (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)
Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público. Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:
ARTICULO 4º.-
Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones;…
La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial. (Así reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, artículo 1º).
ARTICULO 5:” De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, *(hasta un total de treinta), de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los *(treinta) pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría .
Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”
*(La Sala Constitucional mediante resolución N° 15460-08 del 15 de octubre del 2008, declaró inconstitucional lo destacado entre paréntesis).
Artículo 12: “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…
d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)
El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.
Bajo esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que :
“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990)
Se desprende que el presupuesto de hecho para que pueda operar el reconocimiento del sobresueldo de anualidad es que el trabajador se desempeñe en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio labora el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, tenga el carácter de entidad pública. Sobre los alcances de este beneficio, la Sala Segunda ha manifestado que:
“ Tampoco lleva razón la recurrente, al indicar que la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Número 6835 aludidas, sólo se aplican a los trabajadores sujetos al Régimen del Servicio Civil. Esta última ley, al reformar el...
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