Dictamen n° 310 de 18 de Diciembre de 2000, de Instituto Costarricense de Turismo
| Emisor | Instituto Costarricense de Turismo |
C-310-2000
San José, 18 de diciembre del 2000
Señor
Walter Niheaus
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de Turismo
S.O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio PE-161-2000 de fecha 29 de febrero del año en curso, mediante el cual se solicita nuestro criterio a efecto de determinar "si en el eventual caso de que se detecte que alguna empresa que cuenta con los beneficios de la declaratoria y el contrato turístico, enfoca su publicidad y operación al fomento de prácticas de carácter homosexual, con el correspondiente efecto que ello genera en la imagen del país y en los principios y valores imperantes en la sociedad nacional, puede procederse por parte del Instituto, con fundamento en dicha causal, a la cancelación de dichos beneficios, siguiendo obviamente el debido proceso, con la garantía de defensa por parte del administrado, aún y cuando, dentro de la normativa particular dicho tipo de causal no se encuentra específicamente tipificada."
Sobre el particular, me permito formular las siguientes consideraciones:
I.-
Actos de gravamen y potestad administrativa sancionadora
En atención al cuadro fáctico que deriva de la letra misma del oficio mediante el cual se hiciera la presente consulta, esto es, que se pretende cancelar los beneficios e incentivos turísticos a varias empresas, en razón de enfocar su publicidad y operación a homosexuales, es claro que ello conlleva la aplicación de lo que la doctrina moderna ha denominado "actos de gravamen", por cuanto reducen, privan o extinguen algún derecho o facultad de los administrados, hasta entonces intactos, y que cuando afecten a derechos sustanciales, deben legitimarse en preceptos de rango de Ley(1)
(1) En tal sentido, entre otros, véase: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I, Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, p. 560.
Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado que:
"El artículo 39 de la Constitución Política recepta (sic) el principio de reserva de ley mediante el cual todos los actos gravosos para los ciudadanos, provenientes de autoridades públicas, deben estar acordados en una ley formal..."
. (Sentencia número 2812-96 de 11 de junio de 1996).
A efecto de comprender mejor esta exigencia doctrinal y jurisprudencial, hay que indicar que la cancelación de beneficios e incentivos turísticos que se pretende aplicar en los términos antes referidos, vendría a ser manifestación directa del ejercicio de la Potestad sancionadora de la Administración, la cual puede definirse como "una potestad de signo auténticamente represivo, que se ejercita a partir de una vulneración o perturbación de reglas preestablecidas" (2).
(2) CANO CAMPOS (Tomás). Derecho Administrativo Sancionador, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Nº43, enero-abril de 1995, p.339.
De manera que, es en ejercicio de esa potestad que la Administración puede imponer sanciones a los particulares por las transgresiones que del ordenamiento jurídico éstos cometan, previamente tipificadas como infracción administrativa por una norma.
Esta potestad de la Administración para imponer sanciones se justifica en el " ius puniendi único del Estado", del cual es una de sus manifestaciones(3).
(3) NIETO GARCIA (Alejandro). Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Editorial TECNOS, 2da Edición, 1994, p.22. En igual sentido, véase, entre otros, el Voto Nº 8193-2000 de las 15:05 hrs. del 13 de setiembre del 2000, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
En consecuencia y, por extensión, las garantías y principios del Derecho Penal deben aplicarse en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, aunque con ciertos matices(4).
(4) Ver en ese sentido, entre otros muchos: NIETO GARCIA (Alejandro). op. cit., p.24, 80 y 86; CARRETERO PEREZ (Adolfo) y CARRETERO SANCHEZ (Adolfo). Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, Editoriales de Derecho reunidas (EDERSA), 2da. Edición, 1995, pp. 101, 112 y 113; GARCÍA ENTERRÍA (Eduardo) y FERNANDEZ (Tomás -Ramón). Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, sétima edición, T.II, 1993, p. 166 y 167; SUAY RINCON (José), El Derecho Administrativo Sancionador: Perspectivas de Reforma. Revista de Administración Pública, Madrid, Nº109, enero-abril de 1986, p. 204; JIMENEZ MEZA (Manrique), Justicia Constitucional y Administrativa, San José, Imprenta Litográfica el Mundo Gráfico, 1997, p. 54. RORÍGUEZ VINDAS, (Ramón Luis). Temas de Derecho Financiero y Tributario. Editorial Jurídica, San José, 1999, p. 188 y ss.
A partir de la sentencia de Corte Plena, de Sesión Extraordinaria Nº 15 de 15 de abril de 1957, –publicada en el Boletín Judicial del 22 de mayo de 1957–, tuvo asomo en la jurisprudencia nacional el carácter informador de los principios generales del Derecho Penal para todo el ordenamiento jurídico, pues se hace referencia al régimen de sanciones que componen el llamado "Derecho penal Disciplinario o Administrativo", en materia de multas impuestas a las partes y a sus abogados directores cuando injuriaren o difamaren a los tribunales. Posteriormente, mediante el Voto Nº1739-92 de las 11:45 horas del 1º de julio de 1992, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia vino a asentar que "el debido proceso genera exigencias fundamentales respecto de todo proceso o procedimiento, especialmente en tratándose de los de condena, de los sancionatorios en general", según doctrina ampliativa del artículo 39 constitucional. No es sino hasta con la opinión consultiva de esa misma Sala, Nº3929-95 de las 15:24 horas del 18 de julio de 1995, que se reconoce expresamente el fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración, como manifestación del "ius puniendi" que ejerce el Estado sobre los particulares, así como la aplicación de los principios inspiradores del Derecho Penal en materia sancionadora administrativa. En aquella oportunidad, el Alto Tribunal dijo: "...los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado"(5).
(5) Se trata de una transcripción literal de la construcción pretoriana del Tribunal Constitucional Español, expuesta en la sentencia Nº18/1981 de 8 de junio, la cual reza así: "...los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo...
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