C-087-2002
4 de abril de 2002
Licenciado
Carlos Castro Arias
Ministro de Obras Públicas y Transportes
S. D.
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N 20020901 de 7 de marzo último, por medio del cual el Ministerio a su cargo consulta en relación con lo dispuesto sobre fiscalización de la calidad de la Red Vial Nacional, en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, texto que se califica de ambiguo e impreciso, por lo que se dificulta su aplicación.
De allí que solicita criterio en relación con el porcentaje que el Consejo Nacional de Vialidad debe disponer del total del monto asignado en la denominada fiscalización para garantizar al calidad de la Red Vial Nacional. Así como respecto de la obligación del Consejo de suscribir contratos o convenios con la Universidad de Costa Rica, para que a través de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, LAMNAME para que fiscalice según lo dispuesto en la Ley N. 8114. Agrega UD que el artículo 5, párrafo segundo de la Ley 8114 establece un porcentaje de "hasta" un 3 % del total asignado al CONAVI, de modo que el Consejo no se encuentra obligado a un 3 % definitivo y fijo en cuanto a los dineros asignados mediante la ley, , podría pensarse en un monto inferior. Asimismo, tiene duda sobre el porcentaje del 25 % restante. Por lo que considera que pueden darse dos posibilidades: a) del total del impuesto único a los combustibles corresponde un 36.5 % distribuido de la siguiente manera 3.5 % para el FONAFIFO, 30% para el CONAVI, que lo redistribuye así: 75 % CONAVI, 3% para fiscalización y un 25 % para municipalidades. La otra posibilidad es que del total del impuesto único a los combustibles se concluya que corresponde un 33.5% distribuido entre 3.5 % para FONAFIFO, 30 % para el CONAVI, que lo distribuye así 75 % para sí mismo, 3 % para fiscalización y un 25% de ese 30 % para las municipalidades. Por lo que considera que la Procuraduría debe precisar cuál es el porcentaje que corresponder asignar a la fiscalización para garantizar la calidad de la red vial. Asimismo, consulta si el Consejo está exclusivamente obligado a celebrar contratos con la Universidad de Costa Rica para la fiscalización a través de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, ya que el artículo 6 de la Ley no establece la obligación de realizarlos. Por lo que se trataría de una facultad discrecional. Agrega que el artículo 4 de la Ley del CONVI establece la obligación de ese órgano de fiscalizar la ejecución correcta de los trabajos, incluyendo el control de la calidad. Por lo que desea conocer si utilizando esa facultad puede recurrir a los procedimientos de contratación administrativa para contratar con terceras personas distintas a la Universidad, rompiendo la presunta exclusividad de contratación.
Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica, oficio de 7 de marzo último. Considera la Dirección Jurídica que debe determinarse cuánto será el porcentaje correcto dispuesto a la fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional. Asimismo, si en relación con el porcentaje del 3% se debe calcular del 100% del monto de los fondos a favor del Órgano o bien si el cálculo se efectúa del 75 % del total. Considera que ese porcentaje del 3% está dentro del 75 % del total. Por lo que "podría establecerse que la asignación total del impuesto único al combustible, previsto por la Ley N. 8114, es del 36.5%, distribuido así: 3.5% al FONAFIFO, y del restante 33%, de hasta un 3% a la fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional, un 75 % para el CONAVI y un 25 % para las municipalidades. En cuanto al convenio con el Laboratorio, considera la Asesoría que una de las obligaciones legales del CONAVI es la fiscalización en la ejecución correcta de los trabajo, por lo que debe armonizarse esa disposición con lo dispuesto en la nueva ley, "procurando eso sí, ni una renuncia a esa obligación legal prevista, ni una interferencia de competencias dispuesta por la propia ley". Señala que el artículo 6 de la Ley dispone que la Universidad podrá celebrar convenios con el CONAVI a fin de realizar las tareas específicas y precisas que se establecen. Por el empleo del término "podrá", surge la duda de si la tarea de fiscalización se reservó en exclusiva para ser desarrollada a través de la Universidad de Costa Rica o si CONAVI puede celebrar contratos mediante procesos de contratación administrativa. Es del criterio que el porcentaje del 3 % debe ser calculado del 75 % del total previsto para el CONAVI. El CONAVI no se encuentra sujeto a disponer del total del 4 % sobre los fondos asignados con la Ley N. 8114, porque puede disponer discrecionalmente hasta ese total. Es facultad discrecional de CONAVI realizar contratos con el LAMNAME.
Por escrito del 20 de marzo siguiente, la Oficina Jurídica de la Universidad de Costa Rica presenta escrito ante la Procuraduría General, señalando que no obstante las gestiones realizadas por la Universidad, el CONAVI ha incumplido con la obligación de girar a la Universidad de Costa Rica (LANAMME) los recursos legalmente asignados mediante la Ley N. 8114. Agrega que al no girarse los recursos, se incumplen las tareas asignadas al Laboratorio (ejecución del Programa de Fiscalización de la Red Vial Nacional). Cita el voto N. 2075-2001 de la Sala Constitucional como estableciendo la obligación del Estado de girar los recursos establecidos por la ley. Por lo que estima que CONAVI está en la obligación de girar a la Universidad los recursos financieros establecidos en el artículo, para que el Laboratorio pueda cumplir las tareas legalmente asignadas en el artículo 6 de dicha ley. Considera que sólo el Ministerio de Hacienda está legitimado "para poseer una "duda razonable" en cuanto a la composición y distribución de los fondos provenientes del impuesto único sobre los combustibles". Señala que en el Presupuesto Ordinario se incluyó una transferencia igual al 3 % del monto que CONAVI recibirá por concepto del impuesto creado en la Ley de Simplificación. Agrega que tanto en el Presupuesto Ordinario como en el informe por el cual la Contraloría General de la República aprobó el presupuesto ordinario de CONAVI, se estableció que el monto de la transferencia asciende a la suma de 831.195.0 miles. En cuanto al artículo 6 de la Ley 8114 considera que es decisión potestativa de la Universidad de Costa Rica suscribir o no convenios con el CONAVI. Si la Universidad decide suscribirlos, el contenido teleológico se limita a lograr una mayor eficiencia en la inversión pública. La suscripción o no de convenios entre la Universidad y el CONAVI no condiciona en forma alguna el giro de los fondos. Añade que la Sala Constitucional, por voto N. 2051-2002 de 27 de febrero último, rechazó una Acción de Inconstitucionalidad contra los artículos 5 y 6 de la Ley de Simplificación Tributaria. Ley que está formulada para que el Estado, por medio e diferentes instancias, pueda realizar una fiscalización efectiva de las inversiones en obras viales. Agrega que el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales no tiene que hacer control de calidad ni inspección de obras, lo cual sigue siendo una tarea del sector privado. Los artículos impugnados permiten al Estado cumplir con la labor fiscalizadora con el concurso de LANAMME, que tiene carácter de laboratorio nacional y fue fortalecido por la Ley N. 7099, precisamente para coadyuvar en la protección y desarrollo de la infraestructura del país, por lo que estima que la Ley N. 8114 es perfectamente coherente con la naturaleza y funciones del Laboratorio nacional. Estima que la ley tiende al fortalecimiento de la industria de la construcción de carreteras. El CONAVI podrá contratar con el sector privado, de su presupuesto, y según sus propios criterios y procedimientos, todas las consultorías que estime pertinentes para el cumplimiento de sus funciones incluidas las auditorías técnicas que para su accionar estime necesarias. Las auditorías técnicas que ejecuta el CONAVI trascienden los intereses y problemas específicos del CONAVI en tanto el Laboratorio es quien elige los proyectos a auditar y dentro del proceso auditor, los alcances de las auditorías son definidos por el Laboratorio. Por otra parte, en su opinión la consulta formulada por CONAVI se refiere a extremos "netamente presupuestarios", por lo que "el ente" que resulta competente para conocer y pronunciarse es la Contraloría General de la República. Menciona que las restricciones presupuestarias de que está siendo objeto la Universidad, por falta de giro de los recursos presupuestados, está originando una parálisis del programa de compra de equipos y reactivos necesarios para los proyectos, así como afectando los equipos de trabajo. Por lo que el Laboratorio está en una situación que conlleva el incumplimiento de las metas y objetivos de un programa de trabajo, que sirvió de base para la aprobación de su presupuesto y de esto debe rendir cuentas ante la Contraloría General de la República.
El señor Rector ha adjuntado, además, copia de las comunicaciones cruzadas entre el Laboratorio Nacional y diversos organismos públicos, así como copia de la partida aprobada en la Ley de Presupuesto y del Informe de la Contraloría respecto de la aprobación del presupuesto ordinario de CONAVI para el año 2002.
Conforme lo expuesto, la Procuraduría es llamada a pronunciarse sobre la forma de cálculo del porcentaje que el artículo 5 de la ley 8114 destina a favor de la función de garantía de la eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación de la red vial, por una parte y en relación con la competencia para ejercer esa función, por otra parte. Aspectos que serán evacuados en el mismo orden planteado por el Ministerio de Obras Públicas. No obstante, en vista de lo argumentado por la Universidad de Costa Rica corresponde de previo...
