C-182-2007
11 de junio de 2007
Señor
Ernesto Retana Delvó
Auditor Interno
Banco Central de Costa Rica
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio AI-197-06, del 12 de setiembre de 2006, por medio del cual solicita, con fundamento en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nuestro criterio técnico jurídico sobre la potestad que tiene el Banco Central de Costa Rica para “…desaplicar el reconocimiento del plus salarial por concepto de antigüedad en el Servicio Público dispuesto para todos los funcionarios públicos en la Ley de Salarios de la Administración PúblicaN° 2166, al establecer un sistema de salarios únicos o globales para los funcionarios contratados a partir del año 1998.”
Con el propósito de colaborar en la evacuación de la consulta formulada, la Auditoría Interna nos remitió un ejemplar de su informe parcial preliminar titulado “Implicaciones de la Ley 2166 en las Escalas Salariales Globales (Gerencial y Regular)”. En ese documento se concluye que la Ley de Salarios de la Administración Pública establece un sobresueldo por antigüedad que debe ser aplicado por todas las instituciones públicas, independientemente de que el sistema de remuneración establecido se fundamente en el modelo denominado “básicos más pluses” o en el arquetipo conocido como “salarios globales”. A partir de esta premisa, en el informe preliminar se ha determinado que una política salarial –basada en el salario único– que no reconozca el derecho por antigüedad, contraviene la Ley de Salarios de la Administración Pública.
También se nos ha aportado copia del Oficio AJ-721-2006, elaborado por la Asesoría Jurídica del Banco Central de Costa Rica y dirigido al señor Roy González Rojas. En ese oficio, la Asesoría Jurídica expone de forma sucinta su posición en el sentido de que, conforme la Ley Orgánica del Banco Central, éste tiene la potestad para dictar su propio régimen salarial. Entiende la Asesoría Jurídica que en virtud de dicha potestad, el régimen salarial que establezca el Banco Central no se encuentra sujeto a la ley n.° 2166 citada.
Ahora bien, con el fin de evacuar la consulta planteada, procederemos a examinar dos puntos jurídicos de interés: el alcance de la potestad del Banco Central de Costa Rica para establecer su propia política salarial y, la procedencia de pagar el sobresueldo por antigüedad a aquellos funcionarios que perciban un salario único o global. No obstante, de previo a abordar esos temas, se impone hacer unas breves consideraciones sobre la facultad otorgada por nuestra Ley Orgánica para que las auditorías internas consulten directamente a la Procuraduría General de la República.
I. EN ORDEN A LA FACULTAD DE LAS AUDITORIAS INTERNAS PARA CONSULTAR DIRECTAMENTE A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA.
De conformidad con el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) en tesis de principio, la facultad de consultar a este Órgano Asesor corresponde a los jerarcas de la Administración Pública, quienes a efecto de ejercitar ese poder, deben aportar la opinión de la asesoría legal respectiva. No obstante, el artículo de cita admite la posibilidad de que las Auditorías Internas puedan consultar directamente a la Procuraduría General. Con tal fin, la ley exime a estos órganos del deber de adjuntar el criterio de la asesoría legal institucional.
En relación con este tema, es menester atender a que la facultad de las auditorías internas para consultar directamente a la Procuraduría, tiene su origen en una reforma legal –impuesta por el numeral 45, inciso c) de la Ley de Control Interno, n.° 8292 del 31 de julio de 2002– que modificó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Ahora bien, ya este Órgano Asesor ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre los requisitos que debe cumplir la Auditoría Interna para consultar directamente a la Procuraduría General. En ese sentido, es forzoso considerar que si bien la ley ha eximido a la Auditoría Interna del deber de adjuntar a su consulta la opinión legal de rigor, la facultad de consultar no debe entenderse irrestricta.
En la Opinión Jurídica OJ-033-2003 del 24 de febrero de 2003, este órgano se dio a la tarea de definir los requisitos que deben cumplir las auditorías internas para hacer efectiva su facultad de consultar a la Procuraduría. Los criterios expuestos en ese pronunciamiento se reiteraron en varios dictámenes posteriores, entre ellos, El C-176-2003 del 13 de junio de 2003 y el C-029-2007 del 7 de febrero de 2007. De todos ellos puede afirmarse la existencia de los siguientes requisitos:
a. De previo a consultar a la Procuraduría General, la auditoría interna debe haber agotados los recursos internos institucionales.
b. La consulta a plantear debe versar sobre asuntos propios de la competencia de la Procuraduría General. De esta suerte, la consulta no procederá cuando la materia de que se trate corresponda al objeto de la competencia exclusiva y prevalente de otro órgano o ente público.
c. La consulta debe versar sobre materia propia de la competencia de la Auditoría Interna y del órgano o ente al cual se encuentra adscrita la auditoría.
d. La consulta no puede tener por objeto un caso concreto, pues la función consultiva de la Procuraduría consiste en la interpretación y análisis generales del sentido y alcance de las normas jurídicas.
Habiendo revisado las interrogantes planteadas en esta ocasión por la Auditoría Interna del Banco Central, esta Procuraduría considera que la consulta formulada cumple con los parámetros de admisibilidad definidos por nuestra jurisprudencia administrativa, por lo que procederemos a referirnos al fondo del asunto.
II. EN ORDEN A LA POTESTAD DEL BANCO CENTRAL PARA ESTABLECER SU PROPIA POLÍTICA SALARIAL
Ya en otras ocasiones este Órgano Asesor ha indicado que, por vía legal, se puede otorgar a un determinado ente la potestad de establecer su propia política salarial, y por ende, un particular régimen remunerativo.
En ese sentido, amerita citarse el dictamen C-190-2004 del 11 de junio de 2004, en el cual se consideró que en el caso del SINART S.A., su ley de creación expresamente faculta a la Junta Directiva para aprobar un régimen especial de retribución para su personal. El dictamen en mención, en lo conducente, estableció:
“Finalmente, este Despacho estima importante llamar la atención en cuanto a que los servidores de este tipo de empresas no ostentan la condición de servidores públicos, en tanto que sus relaciones de trabajo se encuentran reguladas por el derecho laboral común, salvo los puestos gerenciales y de fiscalización superior que sí mantienen vínculos funcionariales regidos por el derecho administrativo. Lo anterior implica que respecto del personal regido por el derecho laboral común, no exista obligación de pagar pluses tales como carrera profesional, antigüedad, prohibición, etc. Por ello el inciso f) del artículo 9º de la Ley Orgánica mediante la cual se crea el SINART, S.A., establece la aprobación de un régimen de retribución de su personal, ‘el cual deberá ajustarse a estudios de mercado laboral, en el giro específico de su actividad’, que técnicamente implica la configuración de un salario único.”
Conforme con la tesis ya expuesta, en el dictamen C-278-2004 del 4 de octubre de 2004, este Órgano Asesor advirtió que los Bancos Estatales también gozan de la facultad de establecer sus propias estructuras salariales, sobre todo en aras de que éstas respondan a criterios de productividad y competitividad. En esa ocasión se indicó:
“Dentro de esa orientación, corresponde también a la Junta Directiva tomar las decisiones del Banco en materia de su competencia, siendo una de sus atribuciones ‘Acordar el presupuesto anual del Banco y los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios, los cuales requerirán la aprobación de la Contraloría General de la República; crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución y fijar las respectivas remuneraciones’ (artículo 34 inciso 4 de la Ley 1644 citada). (El subrayado es nuestro).
La competencia de los Bancos para definir sus propias estructurales salariales, encuentra también asidero jurídico en la directriz No. 25, publicada en la Gaceta de 23 de octubre de 1997, mediante la cual la Presidencia de la República avaló toda iniciativa de los Bancos Estatales en la fijación de mecanismos y políticas salariales para competir adecuadamente con entidades financieras privadas. (…)
(…) Aunado a lo anterior, mediante la cláusula 59 de la Convención Colectiva, el Banco se comprometió a diseñar, paralelamente a las escalas de salario vigentes, un sistema flexible de remuneración que permitan fortalecer la competitividad salarial, así como atraer recurso humano calificado, principalmente en puestos claves para la Institución.
De todo lo anteriormente expuesto se colige, con mediana claridad (sic), que la Junta Directiva del Banco Nacional tiene competencia suficiente para ampliar el nivel gerencial e implementar en él un esquema de salario único, en aras, naturalmente, de estimular la productividad y competitividad de sus funcionarios bajo criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad.
Sin embargo, a modo de aclaración, lo que no sería procedente es que la Junta Directiva ‘negocie’, en el sentido amplio de la palabra, el esquema de salario con los funcionarios que acepten ocupar cargos gerenciales, en virtud de que su fijación es una atribución unilateral de ese órgano colegiado.”
En forma acorde con nuestra jurisprudencia administrativa, cabe apuntar que, efectivamente, la Ley Orgánica del Banco Central (n.° 7558 de 3 de noviembre de 1995), en su artículo 28, inciso m), faculta a...
