C-008-1999
11 de enero de 1999
Señor
Lic. Alexander Salas Araya
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General, nos referimos a su atento oficio Nº PE-973-98 de 15 de diciembre de 1998, por medio del cual consulta a la Procuraduría acerca de los alcances del artículo 115 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554 publicada en la Gaceta del 13 de noviembre de 1995, el cual introduce el artículo 70 bis a la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968. Dicha norma establece que las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que requieran permisos o autorizaciones del INVU, relativos a la aprobación de anteproyectos, permisos de construcción, usos del suelo y segregaciones, así como cualesquiera otros de su competencia, contribuirán económicamente con el pago del servicio, según las normas que dicte la Junta Directiva de ese Instituto y con las limitaciones estipuladas en la Ley de la Administración Financiera de la República.
Señala usted en su consulta que existen dos criterios encontrados en cuanto a la interpretación de la norma. Por una parte, la Dirección Legal del INVU aduce, básicamente, que la contribución a que refiere el artículo en cuestión es una simple autorización de carácter voluntaria para el particular y no obligatoria o impositiva. En otro sentido, la Asesoría Legal de la Dirección de Urbanismo explica que el numeral en estudio utiliza el término "contribución" a tenor de su especialidad en materia de Derecho Tributario. Agrega que en este caso se trata de un "precio público", pues el mismo representa una contraprestación de servicios de actividades, que son prestados por un ente público, pero que pueden ser prestados también por un determinado ente particular. Desde esta perspectiva, concluye la Asesoría Legal, no es aplicable a este caso la reserva legal del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por lo que la Junta Directiva del INVU puede fijar el monto a cobrar por los servicios a que se refiere el artículo 70 bis en cuestión, respetándose ante todo los parámetros de razonabilidad, igualdad y proporcionalidad.
Para dilucidar el problema que origina la interpretación de la norma consultada, es necesario, en primer término, determinar el alcance del concepto de "contribución", empleado en esa norma, pues de ello depende la consideración del carácter voluntario o no del cobro que se plantea. En segundo término, se debe analizar si se trata de una tasa o de un precio público, ya que a partir de la conclusión a que se llegue en este punto se definirá el marco jurídico aplicable.
I. SOBRE EL CONCEPTO DE "CONTRIBUCION"
El artículo 70 bis de la Ley de Planificación Urbana, introducido por el numeral 115 de la Ley Orgánica del Ambiente, aquí en estudio, establece lo siguiente:
"Artículo 70 bis.- Las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que requieran permisos o autorizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, relativos a la aprobación d anteproyectos, permisos de construcción, usos del suelo y segregaciones, así como cualesquiera otros de su competencia, contribuirán económicamente con el pago del servicio, según las normas que dicte la Junta Directiva de ese Instituto y con las limitaciones estipuladas en la Ley de la Administración Financiera de la República" (el subrayado no es del original).
En primer término, hay que tomar en cuenta que la expresión "contribuir" puede aludir, literalmente, tanto al acto de dar o pagar voluntariamente, por propia decisión; es decir, como una liberalidad, como al de hacerlo porque se está obligado. Así, el Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española, 20º edición.) contempla dos acepciones: "dar o pagar cada uno la cuota que le cabe por un impuesto o repartimiento", o "concurrir voluntariamente con una cantidad para determinado fin".
Por otra parte, la doctrina y la jurisprudencia señalan que el significado de "contribuir"debe interpretarse a la luz del principio establecido en el artículo 18 de la Constitución Política, que refiere al deber de los costarricenses de contribuir para los gastos públicos. De manera que no se trata de una invitación a contribuir, sino del deber de hacerlo, que tiene el administrado.
A partir de lo dicho, y aplicándolo al caso que contempla el artículo 70 bis, debe señalarse que el pago no tiene carácter voluntario, sino que la norma autoriza a la Administración a fijar el monto de lo que ha de ser pagado, y, en cuanto ella lo haga, obliga al administrado a cubrirlo. Y esto es así por cuanto no tendría sentido facultar a la administración a fijar un monto por la prestación de un servicio administrativo, pero inmediatamente dejar librado al arbitrio del administrado el cancelarlo o no.
En síntesis, se trata de una pago de carácter obligatorio para todos los usuarios del servicio en cuestión. Esta conclusión hace imprescindible...
