Dictamen nº 012 de 19 de Enero de 2016, de Instituto Nacional de Seguros

EmisorInstituto Nacional de Seguros

19 de enero 2016

C-012-2016

Señora

Sirelda Blanco Rojas

Gerente General

Instituto Nacional de Seguros

Estimada señora:

Me refiero a su atento oficio N. G-05425-2015 de 2 de diciembre del presente año, por medio del cual consulta si los entes autónomos, como el Instituto Nacional de Seguros, se encuentran autorizados para otorgar donaciones al Estado, sea al Gobierno Central o a las instituciones públicas que lo conforman.

Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica del INS, oficio N. DJUR-01906-2015 de 17 de septiembre anterior. En dicho oficio se indica que, conforme el artículo 1 de la Ley del Instituto, este Ente está facultado para hacer donaciones de dinero. Por lo que considera que una donación a favor de un Ministerio para un programa declarado de interés público es viable. Señala que en caso de donar dinero, el expediente debe referirse a la disponibilidad de los fondos y adecuarse al procedimiento de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

El Instituto Nacional de Seguros afirma una facultad para otorgar donaciones al Estado en razón de su naturaleza de ente autónomo, con facultades de administración y gestión de la Entidad, por una parte, así como de lo dispuesto en el artículo 1 de su Ley, que lo autoriza para realizar acciones técnicas, comerciales y financieras requeridas para su adecuada gestión institucional, por otra parte. Dada su naturaleza de ente público, el INS carece de una libertad de disposición sobre los fondos públicos que le corresponden (A). Por otra parte, en su condición de aseguradora y reaseguradora le resultan aplicables las distintas disposiciones dirigidas a mantener la solvencia y liquidez de estas entidades y las específicas referidas al destino de sus recursos (B).

LA AUTONOMIA NO GARANTIZA LA LIBRE DISPONIBILIDAD DE LOS RECURSOS PUBLICOS

Conforme los términos de la consulta que nos ocupa, las facultades de administración y gestión propias de un ente autónomo implican una autorización para otorgar donaciones al Estado, sea al Gobierno Central, a los ministerios o a las instituciones públicas que lo conforman. Transcribe los artículos 188 y 189 de la Constitución Política como sustento de la autonomía del INS para sus actividades.

El artículo 188 de la Constitución Política dispone:

“Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión”.

En tanto que el numeral 189 comprende entre los entes autónomos a las instituciones aseguradoras del Estado, sea el Instituto Nacional de Seguros.

En nuestro sistema atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el grado mayor de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188 transcrito, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es componente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de las entidades autónomas. Lo cual implica el reconocimiento de un poder de dirección sobre estos organismos. En la resolución N. 6345-97 de 9:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, la Sala señaló que:

“...la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente la realización de aquellas políticas metas y medios generales, utilizando –y, por ende, estableciendo a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad....”.

Del hecho de que la Constitución no lo indica, podría considerarse que la autonomía administrativa no está sujeta a la ley. Afirmación que no es cierta en el tanto en que la autonomía administrativa se ejerce conforme a la ley. Corresponde al legislador definir ese ámbito de autoadministración del ente autónomo, debiendo reconocerle el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal “con eficacia y eficiencia” (resolución de la Sala Constitucional N. 495-92 de 19:30 hrs. de 25 de febrero de 1992). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales, jurídicos y en recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal y, por ende, para autoadministrarse (entre otras, Sala Constitucional, resolución N. 919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999).

Una autoadministración que refiere a la realización de las políticas, metas y medios generales propias del ente y que, obviamente, no pueden ser ajenas a los fines públicos que el legislador le asigna. En ese sentido, la autoadministración es un medio para el cumplimiento de la competencia del ente autónomo y de los fines públicos asignados.

Normalmente, se señala que forman parte de los poderes de autoadministración del ente tanto el patrimonio como las facultades para gestionarlo. Poderes cubiertos por la autonomía administrativa que se impone al Ejecutivo y que, no pueden ser suprimidos so pena de...

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