Dictamen nº 018 de 22 de Enero de 2020, de Banco Popular y Desarrollo Comunal

Emisor:Banco Popular y Desarrollo Comunal

22 de enero del 2020

C-018-2020

Señor

Luis Alonso Lizano Muñoz

Secretario General

Junta Directiva Nacional

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Nº SJDN-0010-2020, de fecha 14 de enero de 2020 –recibido en esa misma fecha-, por medio del cual reitera la consulta planteada anteriormente mediante oficio SJDN-1818-2019, con base en acuerdo directivo No. DJN-5685-Acd-882-2019-Art-6, y que fuera inadmitida mediante dictamen C-005-2020, por la que se requiere a la Procuraduría General que analice si en el caso del Banco Popular es jurídicamente factible excluir a más personas de la negociación de una convención colectiva, de las que indican los artículos 683 y 689 del Código de Trabajo vigente, siendo la conclusión de la Dirección Jurídica institucional de que ello no es posible.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta vez se aporta el criterio de la Dirección Jurídica institucional, materializado en el oficio No. DIRJ-2104-2019, de fecha 16 de diciembre de 2019, según el cual, se reafirma la opinión vertida en el dictamen DIRJ-1144-2019, de que las personas que se pueden excluir de la cobertura de una convención colectiva son sólo aquellas que en forma expresa enuncian los artículos 683 y 689 del Código de Trabajo vigente. Lo cual, en el caso del Banco Popular serían a su criterio: el Gerente General Corporativo, los Subgerentes, el Auditor y el Sub Auditor, el Director General y la persona que dirija de dependencia interna encargada de la gestión de ingresos y egresos públicos; en el caso de los asesores legales dependerá de si participan o no directamente en la negociación.

I.- Consideraciones previas y alcance de nuestro dictamen.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de la gestión promovida, según ha sido literalmente formulada, es claro que implícitamente se nos pide valorar la validez o conformidad con el ordenamiento jurídico del criterio vertido por la Dirección Jurídica institucional, puntualmente acerca de la determinación concreta de las personas a su criterio excluidas de la cobertura de una convención colectiva que pudiera ser negociada en aquel ámbito institucional; forma particular de requerir nuestro criterio técnico jurídico que ha sido considerada del todo improcedente, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004,C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010,C-205-2010, C-128-2011, C-272-2017, C-105-2018, C-308-2018, C-338-2018, C-036-2019 y C-160-2019, entre otros muchos).

Las razones expuestas serían suficientes para denegar el trámite de la gestión formulada. No obstante, reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, la duda que formula y adoptar por su propia cuenta, y entera responsabilidad, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, ejerceremos nuestra función consultiva a fin de orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al recto sentido y alcance de la regulación normativa introducida al respecto por la denominada Reforma Procesal Laboral, Ley No. 9343.

Nos limitaremos entonces a una interpretación normativa; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema y sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con la situación jurídico administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto.

Recordamos que todos nuestros dictámenes y otros que podrían resultar de su interés, pueden ser consultados en nuestro sitio web: www.pgrweb.go.cr.

II.- Doctrina administrativa y judicial sobre los temas atinentes a la consulta.

Según reconocimos en el dictamen C-244-2018, de 21 de setiembre de 2018, resulta innegable que, con respecto a la materia en consulta, existe un antes y un después tras la entrada en vigencia de la denominada Reforma Procesal Laboral (Ley No. 9343), pues anteriormente, a falta de una definición legal y basados en criterios judiciales preestablecidos, dictaminados casuísticamente, por participar en la “gestión pública”, una serie de cargos públicos municipales estaban conceptualmente excluidos de celebrar y beneficiarse de convenciones colectivas. Posterior a la denominada Reforma Procesal Laboral se está ante un panorama legal distinto en cuanto a esa definición, pues el legislador optó por enunciar los funcionarios gobernantes y demás servidores públicos que participan de la “gestión pública”, y que por ende, están excluidos de sindicalizarse y de celebrar convenciones colectivas en el Sector Público (arts. 112 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública y artículos 683, 689 y 691 del Código de Trabajo vigente.

En consecuencia, por ser aquel pronunciamiento jurídico el más actual y representativo sobre la materia, y por tener innegable aplicación en el presente caso, resulta entonces de enorme provecho transcribirlo en lo conducente, como de seguido se hace.

“(...) El objeto central de la presente consulta consiste en establecer, conforme al ordenamiento jurídico vigente, cuáles funcionarios (...) están excluidos de celebrar convenciones colectivas.

El tema en consulta ha sido ampliamente abordado tanto por nuestra jurisprudencia administrativa, como por la constitucional y laboral. Por lo que fundamentaremos posición especialmente en aquella doctrina administrativa y judicial, sin obviar las recientes reformas legales que han sido introducidas al respecto por la Ley Nº 9343.

Para un adecuado y mejor abordaje del tema en cuestión, es importante contextualizar el alcance subjetivo que, en el Derecho Internacional, se le ha dado a la negociación colectiva, y en concreto a las convenciones colectivas, en las Administraciones Públicas; el cual ha tenido una innegable influencia en nuestra regulación interna hasta el presente.

Conviene advertir desde ya, que si bien algunos instrumentos normativos que, a nivel internacional, regulan el derecho de negociación colectiva en las Administraciones Públicas, no han sido ratificados por el país, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública –caso de los Convenios 151 y 154 de la OIT, así como la varias Recomendaciones de ellos derivadas-, lo cierto es que innegablemente sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo de la legislación o normativa nacional, máxime cuando ésta se ha inspirado en los convenios respectivos –como es el caso en examen-, o para aplicar principios reconocidos en la Constitución Nacional y no reglamentados, o bien para aplicar el derecho interno conforme a principios internacionales, y por ello los aludimos, a fin de reforzar la solución jurídica dada al tema de fondo (Al respecto, véase el dictamen C-018-2016 de 29 de enero de 2016).

Según indicamos en el dictamen citado, tomando en cuenta la expansión de los servicios prestados por la Administración Pública en muchos países, y de la necesidad de que existan sanas relaciones laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos, así como la gran diversidad de los sistemas políticos, sociales y económicos de los Estados miembros y las diferentes prácticas aplicadas a dichos Estados en lo que respecta a la naturaleza de la relación de empleo y su diferenciación con el empleo privado, y pretendiendo reducir al máximo los grupos de empleados públicos excluidos de la libertad de sindicación y de lanegociación colectiva, el Convenio 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, 1978(aún no ratificado por CR), en su artículo 1º establece que deberá aplicarse “a todas las personas empleadas por la Administración Pública ”, y que será la legislación nacional la que determine hasta qué punto las garantías previstas en este instrumento se aplican a los empleados de “alto nivel” que, “por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio odesempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial ”; esto a parte de las fuerzas armadas y la policía, como categorías excluidas en el Convenio 98 de la OIT. De modo que serían esas las únicas categorías de empleados públicos que pueden ser excluidas del ámbito de aplicación del Convenio por la legislación nacional. Y su artículo 7...

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