Dictamen nº 057 de 03 de Abril de 2018, de Ministerio de la Presidencia
| Emisor | Ministerio de la Presidencia |
03 de abril, 2018
C-057-2018
Señor
Sergio Alfaro
Ministro de la Presidencia
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. DM-153-2018 de 1° de marzo último, mediante el cual consulta el criterio de la ProcuradurÃa General de la República, en relación con los siguientes temas:
â1 ¿Cuáles son las condiciones legales que deben cumplirse a priori para hacer efectiva la garantÃa del Estado prevista en el artÃculo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N. 1644 de 26 de setiembre de 1953?
2 ¿Existe habilitación legal para que, durante un proceso de intervención, el interventor pueda hacer uso de otras vÃas o mecanismos-distintas de la garantÃa estatal- que posibiliten el adecuado pago de las obligaciones con terceros acreedores, a través de los activos en propiedad de la entidad bancaria?â.
Consulta a la cual se agregó el criterio de la Dirección JurÃdica del Ministerio de la Presidencia, oficio N. DJ-142-2018 de 28 de febrero anterior. Siguiendo el criterio expuesto en el dictamen C-024-2004 de 20 de enero de 2004, dicha AsesorÃa manifiesta que la garantÃa pretende detener y evitar una situación de riesgo para el sistema financiero nacional frente a una corrida de depósitos y subsecuentemente, un contagio financiero entre entidades. Afirma que la garantÃa estatal es ultima ratio por cuanto el primer responsable es la entidad titular de un patrimonio propio y en segundo término al hacerse efectiva la garantÃa del Estado se está transfiriendo el riesgo que pesa sobre el ahorrante y la entidad bancaria al propio contribuyente. Por lo que en el proceso de liquidación de un banco estatal, la garantÃa estatal solo puede hacerse efectiva de manera excepcional, respetándose las obligaciones del banco con los propios activos con los cuales cuente la entidad. Solo si los activos del banco resulten insuficientes para hacer frente a las obligaciones, se podrÃa aplicar la garantÃa estatal (dictamen C-349-2008 de 25 de setiembre de 2008). Agrega que para ejecutar la garantÃa estatal debe acreditarse la deficiencia o insolvencia patrimonial y una situación de insolvencia que ponga en riesgo el funcionamiento del entero sistema bancario. Encuentra que la acreditación de la deficiencia patrimonial como requisito indispensable para la ejecución de la garantÃa no es extraña a los principios generales del Derecho que da sustento a los actos de la Administración Pública, según lo dispuesto por el artÃculo 14 de la Ley General de la Administración Pública. Entre esos principios, postula como principios fundamentales del Derecho Privado que el activo responde por el pasivo y que el patrimonio es prenda común de los acreedores. Anota que puede producirse un caso atÃpico y de especial aplicación de la garantÃa estatal cuando se presente una corrida bancaria sin que haya una situación de insolvencia pero sà de iliquidez de la entidad, en cuyo caso el Estado debe actuar como garante del banco para que responda por sus obligaciones financieras, generándole al banco la suficiente liquidez en el momento de crisis, sin que el Estado asuma las obligaciones pecuniarias en sustitución de la entidad bancaria. En cuanto a la segunda pregunta que plantea esta consulta, afirma la Dirección JurÃdica que el interventor puede acudir a una serie de medidas como venta de bienes de la institución para generar liquidez y saldar las deudas. O la negociación entre acreedor y deudor para el traspaso de bienes de interés, con lo cual se saldarÃa la deuda con el propio patrimonio de la entidad bancaria. Asimismo, el fideicomiso para administrar la cartera de crédito, que fue desarrollado en el dictamen C-292-2017 de 11 de diciembre de 2017 y un plan de regularización financiera. En este punto, señala que conforme el artÃculo 139, inciso c) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, los interventores deben presentar un plan de regularización financiera que contemple medidas correctivas que propicien el pago de las deudas pendientes a través de los activos con que cuenta la entidad bancaria.
Por oficio PGA-013-2018 de 2 de marzo se otorgó audiencia al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y al Interventor del Bancredito, para que se refirieran a los extremos de la consulta.
Mediante oficio N. PDC-0034-2018 de 13 de marzo siguiente, el CONASSIF y el Interventor remiten el criterio de la AsesorÃa JurÃdica del CONASSIF, oficio N. PDC-AJ-0030-2018 de 12 del mismo mes. Expone la AsesorÃa que para mantener la confianza del ahorrante e inversionistas en las instituciones individualmente consideradas, el sistema cuenta con una âRed de Seguridad Financieraâ, cuyo objetivo es proteger, mediante una sucesión de una serie de lÃneas de defensa al ahorrante e inversionistas de los efectos de los riesgos que enfrentan las entidades financieras, como corridas bancarias, situaciones de insolvencia, iliquidez, mala gestión u otros que pueden llevar a una entidad a enfrentar problemas para la continuidad de su actividad. Redes de seguridad financiera que se componen de una regulación prudencial y de procesos de supervisión eficaces: una prestamista de última instancia o su equivalente como el fondo de liquidez; un esquema de resolución bancaria y un seguro de depósitos. En materia de protección de los depósitos de los ahorrantes e inversionistas subsiste un conjunto de instituciones y procesos que tienden a proteger los ahorros del público. Existe una consideración general sobre el funcionamiento del sistema financiero al momento de aplicar y contextualizar las diferentes figuras que tienen a dar protección al ahorrante e inversionista. No obstante, llegado el momento en que la entidad bancaria está impedida de continuar con el funcionamiento normal conforme las reglas impuestas por los competentes, el sistema debe procurar la ejecución de los medios con que se cuenta, en protección del público. La pregunta 1 formulada por el Ministerio de la Presidencia parte de un supuesto que no existe, como lo es la eventual necesidad de que deban concretarse ciertas condiciones legales para que se ejercite la garantÃa. Norma que no dispone de ningún condicionamiento para su ejercicio. Estima que la garantÃa del Estado es incondicional y debe aplicarse desde que acaezca la hipótesis fáctica. Lo que no implica que pueda acudirse a la garantÃa ante cualquier circunstancia. La garantÃa sobre los depósitos en una entidad bancaria es diversa a una responsabilidad solidaria o subsidiaria. La responsabilidad del Estado por una entidad bancaria fallida es de orden polÃtico derivado del carácter estatal de los bancos. Sobre el momento en que se detona la responsabilidad del Estado, señala que los bancos estatales al captar recursos de los ahorrantes e inversionistas exponen al público que dichas captaciones están cubiertas con la garantÃa estatal establecida en el artÃculo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Considera que esa condición es legÃtima y constituye un elemento que establece una diferencia cualitativa notable entre un banco de propiedad estatal respecto de los intermediarios financieros de orden privado, que carecen de ese elemento de la red de seguridad financiera. GarantÃa que es una protección adicional para los intereses del ahorrante o inversionista. Lo que, considera, tiene un efecto en el nivel de riesgo del depósito, que se podrÃa considerar menor respecto de un depósito en un intermediario financiero privado, por el solo hecho de que existe una garantÃa del Estado. Agrega que el funcionamiento de la garantÃa estatal debe ser visto como un sistema que protege la confianza y el funcionamiento mismo de los bancos estatales. De no verse de esa manera, se siembra duda en el mercado financiero y en los ahorrantes sobre la calidad y efectividad de esa garantÃa, lo cual por su naturaleza misma serÃa equivalente a derogarla de facto, pues una garantÃa que no inspire confianza, principal activo de las entidades bancarias es equivalente a su inexistencia, por lo menos respecto del objetivo esencial de crear y mantener la confianza del inversionista. Duda que podrÃa incidir en las tasas de interés que reclamarÃan los depositantes e inversionistas por la colocación de sus recursos, asà como también en la calificación de riesgo de las emisiones de deuda que realizan los entes bancarios estatales. Expone que la garantÃa estatal persigue evitar âcorridas bancariasâ u otro tipo de fenómenos que afecten gravemente el sistema, dando garantÃa al ahorrante de que podrá disponer de sus recursos oportunamente y que en caso de algún fallo de la entidad bancaria, tendrá acceso a sus recursos en las condiciones pactadas. Si se interpretara que se ejerce solamente una vez que se ha liquidado la entidad, el efecto de garantizar al público la disposición de sus recursos en un tiempo razonable se ve altamente limitada. Al efecto cita el dictamen de la ProcuradurÃa, C-024-2004 de 20 de enero de 2004). Recalca que para alcanzar el cometido del artÃculo 4 no es suficiente que se asuma que los depósitos de una entidad fallida serán resarcidos al final de un proceso de liquidación, que implica el transcurso de mucho tiempo entre el evento que impidió al depositante acceder a sus recursos y el momento en que estos le fueron entregados de vuelta. Respecto de los detonantes de la aplicación de la garantÃa señalados en el citado dictamen señala que la Ley no tiene previstas las situaciones que pueden determinar su aplicación, señala que son excepcionales y deben ser situaciones que impidan al ahorrante acceder a sus recursos en un tiempo razonable. Expresamente señala que la garantÃa debe hacer efectiva cuando el banco estatal, debido a una situación crÃtica, no ha logrado pagar una o más obligaciones vencidas. Situación extrema o crÃtica que se erige en valladar infranqueable para que la entidad logre pagar en tiempo sus obligaciones...
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