Dictamen nº 060 de 05 de Marzo de 2019, de Municipalidad de San Carlos

Emisor:Municipalidad de San Carlos
 
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05 de marzo de 2019

C-060-2019

Licenciado

Alfredo Córdoba Soro

Alcalde

Municipalidad de San Carlos

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al Oficio MSC-A.M-2203-2018, de 18 de diciembre de 2018, mediante el cual plantea algunas interrogantes acerca del tope de cesantía convencionalmente fijado en esa corporación territorial y la incidencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (arts. 26.2, 39, 56 y Transitorios XXVII y XXXVI) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-, en aquél.

En concreto, se consulta:

El Auxilio de Cesantía deja de ser una expectativa de derecho y se convierte en un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada, una vez que se configuran las condiciones establecidas por ley para el pago del mismo, sea este el despido con responsabilidad patronal, la jubilación y en el caso de la Municipalidad de San Carlos por renuncia, esto al estar así estipulado en la Convención Colectiva de Trabajo, entre la Municipalidad de San Carlos y el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Carlos, artículo 54?

En los casos de aquellos funcionarios que previo a la entrada en vigencia de la Ley No. 20580 hubieran configurado el auxilio de Cesantía como un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada, al haber consolidado las condiciones requeridas como lo son el despido con responsabilidad patronal, la jubilación y en el caso de la Municipalidad de San Carlos la presentación de la renuncia, esto por así estipularlo la Convención Colectiva de Trabajo, entre la Municipalidad de San Carlos y el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Carlos, artículo 54, deben las Municipalidades reconocer lo correspondiente al Auxilio de Cesantía, según lo establecido en la convención colectiva vigente, aun y cuando sea superior a los 12 años establecidos en el Transitorio XXVII de la referida Ley, esto en resguardo de la certeza y seguridad jurídica a través de los principios de Irretroactividad de la norma y el Principio del In dubio pro operario para los derechos consolidados?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio MSCAM-SJ-1919-2018, de 10 de diciembre de 2018, según el cual, en el caso de dos ex funcionarios concretos, por haber sido aparentemente su renuncia anterior a la vigencia de la Ley No. 9635, se debe dar aplicación prevalente de la convención colectiva en materia del pago de cesantía sin límite de tiempo (arts. 53 d) y 54).

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro pronunciamiento.

Partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, con total prescindencia de la frugal alusión a casos particulares que contienen los antecedentes que acompañan la consulta, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos permitimos ejercer nuestra función consultiva a fin de orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al recto sentido y alcance de la regulación normativa del auxilio de cesantía en el Sector Público, conforme a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que establece un nuevo tope máximo de 8 años con vigencia (art. 39), cuya vigencia diferida queda evidenciada con el régimen Transitorio que, como norma transitoria material o impropia, y por demás provisional, positiviza el tope máximo admisible en dicha materia y por convención colectiva, según la línea jurisprudencial recientemente adoptada por la Sala Constitucional (Transitorios XXVII y XXXVI), y con ello facilitar la toma de decisiones de los entes y órganos públicos que componen la Administración activa; a la cual le corresponderá, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico. Nos limitaremos entonces a una interpretación normativa.

II.- Tope máximo del auxilio de cesantía en el Sector Público, fijado hasta hace poco, como norma no escrita, por la jurisprudencia constitucional.

Según advertimos en la OJ-072-2008, de 22 de agosto de 2008, el auxilio de cesantía es un instituto que se incorporó a nuestra legislación desde agosto de 1943, con la promulgación del Código de Trabajo, y desde esa misma época se le otorgó rango constitucional, en el artículo 63, según el cual:

“Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación".

Como es obvio, el constituyente se limitó a establecer el derecho del trabajador a percibir esa indemnización cuando hubiese sido despedido sin justa causa, pero no estableció la forma, ni los lineamientos específicos para el pago de esa indemnización; es decir, no definió la manera de calcular el quantum que se debe otorgar por ese concepto; en dicho contexto el legislador ordinario es el primer llamado a regular las condiciones y limitaciones bajo las cuales se cancela esa indemnización, de acuerdo con la política que sobre el tema se mantenga en un determinado momento socioeconómico, pero debe respetar siempre el marco constitucional establecido en el artículo 63 de nuestra Carta Magna.

Es así como el artículo 29 del Código de Trabajo contiene una serie de lineamientos que regulan el otorgamiento de esa indemnización sólo en casos de despidos sin justa causa. Y si bien dicho numeral ha sido objeto de varios cambios especialmente referidos a los porcentajes salariales a recibir por cada año laborado (art. 88 de la Ley de Protección al Trabajador), lo cierto es que mantiene un aparente tope de ocho años como límite indemnizatorio, que ha sido interpretado en nuestro medio como un mínimo legal superable o mejorable en beneficio del trabajador; permitiéndose entonces en el Sector Privado la existencia de un tope mayor e incluso una indemnización sin límite de años del auxilio de cesantía, si el contrato laboral así lo establece o si se han implementado mecanismos de traslado o pago anticipado de ese rubro.

No obstante, en el Sector Público si bien se ha admitido que el tope de cesantía puede superarse cuando haya normas específicas y especiales –que pueden ser convenciones colectivas o reglamentos autónomos de servicio- “que inexorablemente deban aplicarse hasta tanto no sean derogadas, modificadas o declaradas ilegales o incluso inconstitucionales” (OJ-116-2005, de 8 de agosto de 2005; OJ-072-2008, de 22 de agosto de 2008; OJ-018-2017, de 15 de febrero de 2017; C-168-2012, de 2 de julio de 2012 y C-146-2016, de 24 de junio de 2016), hemos sido claros y contundentes en advertir que su establecimiento por norma reglamentaria o convencional debe respetar inexorablemente la que hasta ahora ha sido norma no escrita (arts. 7º de la LGAP y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) que se deriva de la jurisprudencia constitucional, y según la cual, el pago de cesantía no puede ser ilimitado o bien, debe tener un tope razonable (Dictámenes C-168-2012 y C-146-2016 op. cit.).

Según aludimos recientemente, en diversas resoluciones, la Sala Constitucional ha admitido que, por la vía de la convención colectiva, por ejemplo, las instituciones públicas y sus trabajadores puedan negociar, dentro de ciertos márgenes, el tope de la cesantía, pactando plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo; no obstante, se ha enfatizado en que dichos topes no pueden quedar totalmente al arbitrio de las partes.

Al respecto, se ha hecho hincapié en que tratándose de aquel supuesto en que una de las partes es una institución pública, lo que se negocie en una convención colectiva con respecto al tope de cesantía debe sujetarse al principio de razonabilidad. Esto en el tanto las instituciones públicas tienen el deber de evitar pactar rompimientos del tope de cesantía que impliquen un uso indebido de fondos públicos, que afecten los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, o que carezcan de razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a favor de ese grupo de funcionarios. En este extremo, se impone transcribir lo dicho en la sentencia de la Sala Constitucional n.° 5798-2014 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014:

“Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente: “Sobre este tema en particular la Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, que es posible a través de las Convenciones Colectivas negociar plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo, no obstante, dichos topes no pueden quedar al arbitrio de las partes, sino que deben ajustarse a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, el cual ha estimado este Tribunal no debe superar los 20 años: “Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta S. ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. (...) En razón de lo expuesto, al constatarse que la disposición impugnada...

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