Dictamen nº 072 de 20 de Marzo de 2019, de Ministerio de Hacienda
| Emisor | Ministerio de Hacienda |
20 de marzo, 2019
C-072-2019
Señor
José Luis Araya Alpízar
Subdirector General de Presupuesto Nacional
Ministerio de Hacienda
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. DGPN-SD-0473-2018 de 13 de diciembre último, mediante el cual plantea interrogantes respecto de la aplicación de la Ley N. 9524, en relación con los ingresos que generan los órganos desconcentrados del Gobierno Central. En concreto, se consulta:
“1-a) ¿El registro o detalle de estos ingresos se debe realizar en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional o por el contrario se debe realizar en la forma en que lo establece el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en concordancia con el 33 de su Reglamento?
1-b) ¿Igualmente con respecto a los citados ingresos ante la existencia de la personalidad jurídica instrumental, la Dirección General de Presupuesto Nacional ve limitadas sus atribuciones, entre otras para realizar ajustes en la etapa de formulación y en las restantes etapas del ciclo presupuestario?
2-. ¿a partir del 2011 podrá seguirse generando superávit o en torno a los mismos aplica el principio de Anualidad consagrado en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, así como lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?
3-. ¿Al amparo de lo dispuesto en la Ley 9524 le asisten atribuciones legales a la Dirección General de Presupuesto Nacional y/o al Ministerio de Hacienda para disponer que al pasar los presupuestos de los Órganos desconcentrados del Gobierno Central a ser de aprobación legislativa, tales órganos deberán realizar ajustes en su estructura y organización interna e integrarse a las respectivas instancias existentes en los Ministerios a los que están adscritos?”
Adjunta Ud. el criterio de la División de Asuntos Jurídicos de la Dirección de Presupuesto, oficio DE-0597-2018 de 13 de diciembre de 2018. En orden a la primera pregunta sostiene la Asesoría que conforme al principio de universalidad presupuestaria, los ingresos propios no pueden ser separados, recibiendo un trato diverso al pasar los presupuestos de los órganos desconcentrados a integrarse en el presupuesto nacional y ser sujetos de aprobación legislativa. El detalle de ingresos debe realizarse conforme lo establece el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en concordancia con el 33 de su Reglamento para el resto de los ingresos del Presupuesto Nacional. Agrega que el destino que se hubiere dado a esos ingresos no resulta modificado por la Ley 9524. No obstante, esos recursos con destino no tienen un tratamiento diferenciado de los restantes ingresos en el presupuesto nacional. En cuanto al punto b) sostiene que la personalidad jurídica instrumental no prima sobre las facultades que legalmente le asisten a la Dirección General de Presupuesto, por lo que los denominados ingresos propios deben recibir el mismo tratamiento que se brinda al resto de los ingresos en el Presupuesto Nacional. Estima, en cuanto a la interrogante 2 que a partir de 2021, los órganos desconcentrados que pasen a integrarse al presupuesto nacional no deberían generar superávit, en aplicación del principio de anualidad y del artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En ese sentido, señala que a partir del 2020 la Ley 9635 origina una limitante para seguir generando superávit libre, porque este debe destinarse a amortizar deuda o a realizar inversión pública. En cuanto a la interrogante 3 sostiene que el artículo 1 de la Ley 9524 se desprende que las atribuciones de la Dirección General de Presupuesto se vinculan con la forma y técnica presupuestaria. Añade que podría suponerse que con el cambio que se va a producir en 2021 eventualmente se llegaría a considerar la necesidad de ajustes en la estructura y organización administrativa de la persona desconcentrada, lo cual es un asunto del resorte exclusivo del propio órgano en coordinación con la Cartera ministerial a que pertenece. Finaliza señalando que en la Ley 9524 no existen disposiciones que le otorguen potestad al Ministerio de Hacienda y/o a la Dirección General de Presupuesto para disponer que a partir del año 2021 los órganos desconcentrados deben hacer cambios estructurales o administrativos a lo interno de su organización.
A-. LOS INGRESOS “PROPIOS” SE SOMETEN A LAS NORMAS SOBRE ELABORACION DE PRESUPUESTO
Consulta la Dirección General de Presupuesto Nacional cuál debe ser el tratamiento para los ingresos que califica como “propios” de los órganos con personalidad jurídica instrumental, tanto para su registro en el presupuesto nacional como respecto de las potestades de la Dirección General de Presupuesto en materia de formulación presupuestaria.
La ley que atribuye personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado o crea una cuenta o fondo específico en el Gobierno Central puede financiar el presupuesto de ese órgano o cuenta a partir de transferencias del Presupuesto Nacional pero también puede atribuirle ingresos derivados del ejercicio de las funciones sustantivas que desempeña. Sean estas el producto de la venta de un bien, la prestación de un servicio, tributos con destino específico, entre otras fuentes de financiamiento. En la medida en que esos órganos o cuentas formen parte de la Administración, los recursos correspondientes son recursos de la Administración Central, sujetos al principio de caja única conforme lo dispone el numeral 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Situación que no varía por la circunstancia de que al órgano o cuenta se le haya atribuido una personalidad jurídica instrumental.
Debe tomarse en cuenta que el primer párrafo de este artículo 66 se refiere a todo ingreso que corresponda a la Administración Central, comprensiva de todos los órganos del Poder Ejecutivo, incluidos aquéllos que tienen una personalidad jurídica instrumental. Recursos que se consideran parte de un fondo único, instrumento de administración de la liquidez. Los órganos con personalidad instrumental han mantenido un presupuesto propio, con facultad de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, pero los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente y su desembolso no es libre, sino que debe responder a una programación.
Una situación presupuestaria que cambia con la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018.
Ingresos que conforme los principios de universalidad y unidad presupuestaria, deben ser incorporados al presupuesto nacional de conformidad con que lo dispone la Ley 9524. Norma que establece:
“ARTÍCULO 1- Aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.
Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.
El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República”.
Es claro el objetivo de la norma en el sentido de que todo presupuesto de un órgano desconcentrado debe estar incorporado en el presupuesto nacional, sin que de esa disposición se diferencie entre los ingresos del órgano según su origen, de manera que pueda darse un trámite distinto a determinados ingresos. En particular, no se determina de dicha Ley que estos ingresos deban estar incorporados en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional. Y menos se desprende que no deban ser incorporados al presupuesto nacional a efecto de no ser sujetos de aprobación por la Asamblea Legislativa.
Una separación de ingresos a efecto de que se incorporen en forma separada dejaría sin efecto el artículo 8...
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