Dictamen nº 082 de 20 de Abril de 2016, de Banco de Costa Rica
| Emisor | Banco de Costa Rica |
C-082-2016
20 de abril de 2016
Sr. Mario Barrenechea Coto
Gerente General
Banco de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio de fecha 7 de abril del 2015, en el cual se solicita nuestro criterio en torno a si los funcionarios que hubieran ocupado cargos gerenciales y que hubieran participado en la negociación de la convención colectiva, les resulta aplicable dicha convención cuando regresan a ocupar los cargos de carrera bancaria.
Junto con la consulta formulada se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, el cual concluye lo siguiente:
El servidor del Banco de Costa Rica, nombrado a plazo definido que bajo la carrera bancaria es ascendido al puesto de Gerente General o Subgerente del Banco, al finalizar su nombramiento gerencia tiene derecho a regresar a su puesto que ocupaba antes de aquel nombramiento.
Al regresar al puesto que ocupaba, se mantienen los derechos y condiciones laborales que tenía en dicho puesto.
Si como parte de sus condiciones laborales en el puesto anterior estaba cubierto por la Convención Colectiva, al asumir de nuevo ese puesto volverá a estar protegido por la Convención Colectiva.
No obstante, se podría presentar una duda razonable si concurre en un caso en particular, un conflicto de intereses derivado del hecho de que el Gerente General o Subgerente, haya formado parte de la representación patronal que negoció los beneficios convencionales.
En principio, de presentar un caso de duda debe interpretarse a favor del trabajador – principio de in dubio pro operario- sin embargo, en tratándose de fondos públicos y de una situación que podría estar en el ámbito del principio de probidad y transparencia, lo más aconsejable es hacer una consulta a la Procuraduría General de la República.
De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.
AMBITO DE APLICACIÓN SUBJETIVO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS.
El tema de las convenciones colectivas en el sector público, ha sido reiteradamente analizado por el Tribunal Constitucional, que ha señalado la existencia de límites en el poder de negociación en este sector. Al respecto, se ha indicado que:
“V.- Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. (...) Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión no implica que sea inválida cualquier negociación colectiva en el sector público, pero de conformidad con lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales, únicamente resulta posible respecto de aquellos funcionarios que no realicen gestión pública. (...). No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales. (...) En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública , es claro que cláusulas como la ahora impugnada pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos.” (Sala Constitucional, resolución número 6728-2006 de las catorce horas con cincuenta y tres minutos del diecisiete de mayo del 2006, el subrayado no corresponde con el original)
A partir de lo expuesto por la Sala Constitucional, podemos afirmar que existen al menos tres límites a las posibilidades de negociación dentro del Sector Público. El primero está relacionado con el ámbito subjetivo de las convenciones colectivas, el segundo, con las materias que pueden ser objeto de negociación y el tercero con la razonabilidad y proporcionalidad de los beneficios acordados.
Para efectos de la presente consulta, nos interesa analizar el ámbito subjetivo.
En el primer supuesto, -las personas que pueden participar en el proceso de negociación-, se ha establecido que es posible celebrar convenciones colectivas con aquellos grupos de trabajadores que no participan de la gestión pública en los respectivos entes públicos, de conformidad con lo señalado por los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.
En efecto, de conformidad con lo establecido por el artículo 111 inciso 3, “No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.”, afirmación que es atenuada en el artículo 112 incisos 2, 3 y 4, y que dispone:
“2. Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.
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Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.
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Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos
Cabe señalar que en nuestro criterio, el presupuesto diferenciador utilizado por el legislador en la Ley General de la Administración Pública está referido a las funciones económicas no diferenciables de las realizadas por los particulares, y no a un criterio orgánico referido a la forma en que se estructura el ente al que pertenecen los trabajadores. Al respecto, ha señalado la Sala Constitucional, lo siguiente:
III.- Las Convenciones Colectivas y su revisión en la jurisdicción Constitucional. Como bien sostiene la Procuraduría General de la República y el accionante, este Tribunal ha sostenido reiteradamente no solo su competencia para revisar la constitucionalidad de normas de esta naturaleza y objeto de acción, sino también los límites a los cuales también se encuentra sujeto el derecho de negociación colectiva en el sector público:
“...La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra, principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no se...
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