Dictamen nº 160 de 23 de Junio de 2015, de Municipalidad de Heredia
| Emisor | Municipalidad de Heredia |
C-160-2015
23 de junio de 2015
Señor
MBA. José Manuel Ulate Avendaño
Alcalde Municipal
Municipalidad de Heredia
Presente
Estimado señor:
Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número AMH-0179-2015 del 19 de febrero de 2015, recibido en esta Procuraduría el día 20 de febrero siguiente.
De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.
PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA.
Mediante el oficio indicado, el Sr. Alcalde de la Municipalidad de Heredia solicita se emita criterio en torno a las siguientes interrogantes:
“1. ¿En caso de haberse otorgado licencias comerciales y de venta de licores a tramos en el Mercado Municipal posteriormente a la reforma introducida por la Ley N°7027 al artículo 8 de la Ley N° 2428, debe el municipio gestionar la nulidad de dichos actos?
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¿En el caso de haberse otorgado licencias comerciales y de venta de licores en tramos en el Mercado Municipal anterior a la reforma introducida por la Ley N°7027, resulta jurídicamente viable revocar los permisos de uso de esos locales atendiendo a criterios de oportunidad y conveniencia y considerando la finalidad de los mercados municipales?
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Ante el supuesto planteado en la interrogante anterior, ¿ocurriría una nulidad sobrevenida de esos actos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 de la Ley N°2428 y 159 de la Ley General de Administración Pública?”
Se adjunta criterio emitido por el Departamento Legal de esa Municipalidad, mediante oficio AJ-051-2015 del 20 de enero del 2015.
De previo a referirnos a las interrogantes que se plantean, debemos señalar que las consultas que se formulen a este Órgano Asesor deben de realizarse de forma clara y concisa, y no referirse a situaciones concretas sobre las que deba decidir o pronunciarse la Administración consultante.
Consecuentemente, procedemos a atender su gestión dando respuesta en forma genérica a los temas consultados, pero sin pronunciarnos en aquellos aspectos que deben ser definidos por la Administración activa.
SOBRE EL ARRIENDO DE LOCALES EN LOS MERCADOS MUNICIPALES
Los mercados municipales son bienes de dominio público al estar destinados al uso y utilidad común de la población.
La Sala Constitucional ha reconocido esa naturaleza demanial en la sentencia número 4675-97 de las 15 horas 45 minutos del 13 de agosto de 1997, en el que retoma los argumentos esbozados en los votos números 5231-94 de las 15 horas 18 minutos del 13 de setiembre de 1994, 3212-96 de las 12 horas 48 minutos del 28 de junio de 1996 y 3527-96 de las 17 horas 21 minutos del 10 de julio del mismo año.
Sobre el particular, este Órgano Técnico Asesor, en la Opinión Jurídica número OJ-029-2013 de 21 de junio de 2013, señaló lo siguiente:
“... la figura del mercado nace y se desarrolla para servir como medio idóneo a los gobiernos territoriales, en su función de expender artículos de primera necesidad accesible a los munícipes en general, con un énfasis en las personas de menos recursos que desean comprar productos de buena calidad a precios razonables.
Así las cosas, atendiendo a su destino, los mercados municipales cumplen una función social reflejada en el grado de incidencia que tienen en la colectividad y la vida social de los miembros del municipio.-
Tocante a su naturaleza jurídica, se ha pronunciado este órgano asesor, de la siguiente forma:
“...III. Sobre la naturaleza de los mercados municipales:
Los mercados municipales son bienes de dominio público, en los términos dispuestos en los numerales 261 y 262 del Código Procesal Civil [ debe entenderse del Código Civil] , al estar destinados al uso y utilidad común de la población.
La Sala Constitucional ha reconocido esa naturaleza demanial en el voto número 4675-97 de las 15 horas 45 minutos del 13 de agosto de 1997, en el que retoma los argumentos esbozados en los votos números 5231-94 de las 15 horas 18 minutos del 13 de setiembre de 1994, 3212-96 de las 12 horas 48 minutos del 28 de junio de 1996 y 3527-96 de las 17 horas 21 minutos del 10 de julio del mismo año, en los términos que se indican de seguido:
"IV.- NATURALEZA DE LOS MERCADOS MUNICIPALES Y EL ARRENDAMIENTO DE SUS LOCALES : Considera esta Sala importante para la resolución de este asunto, transcribir textualmente algunos extractos de sentencias, en las cuales se ha tratado este punto:
La sentencia Nº 5231-94 de 15:18 horas del 13 de setiembre de 1994 determina la naturaleza de los mercados municipales como bienes de dominio público, en razón del fin al que están dedicados, y, en consecuencia, el régimen de administración y explotación al que quedan sujetos. Se dispuso en esa sentencia que:
‘De conformidad con lo que se establece en el párrafo primero del artículo 262 del Código Civil, son cosas públicas y por ello fuera del comercio (artículo 262 id.), las que por ley estén destinadas en un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y las que de todos modos, pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. La forma de definir las cosas públicas, configura el sistema que sigue nuestro ordenamiento jurídico para conceptuarlas e implica que el uso público determinante de la dominialidad del bien, no sólo es directo, sino también indirecto, porque el concepto esencial de nuestro régimen es que el bien esté afecto a cualquier servicio de utilidad general; son, a no dudarlo, expresiones del servicio público, entendiéndose que se trata de satisfacer necesidades de los administrados, por cualquier prestación positiva de la Administración. Lo anterior quiere decir, que si un bien determinado (edificio del Estado o municipal) está destinado a la utilidad o comodidad común en el ejercicio de la respectiva actividad, el titular del bien debe actuar como persona del derecho público y no como persona del derecho privado, porque entonces se trataría de un dominio de servicio público, es decir destinado por la municipalidad al cumplimiento de fines de interés público. Lo que se explica quiere decir que los mercados municipales integran el grupo de bienes de dominio público en razón del fin al que están dedicados y en consecuencia, el régimen de administración y explotación, queda sujeto al Derecho Público’.
Por su parte, en las sentencias número 3212-96 y 3527-96, de las 12:48 horas del 28 de junio de 1996 la primera, y de 17:21 horas del 10 de julio del mismo año la segunda, se conceptualiza el arrendamiento de locales municipales como ‘derechos reales administrativos’, cuyo ejercicio no constituye una simple relación de alquiler sometida al derecho privado, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado’. Veamos el criterio de la Sala en esas oportunidades:
‘Ahora bien, la Administración titular de bienes demaniales, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión. En otras palabras, la concesión se entiende como el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado (sentido lato), dentro de los límites y condiciones que señala la ley. Se constituyen así los llamados derechos reales administrativos, de los que el alquiler de locales en mercados, es una expresión. Todo lo anterior para concluir en que los mercados municipales son bienes que integran el dominio de servicio público y en consecuencia, deben sujetarse al régimen especial que los regula’. (El resaltado no es del original).
‘...resulta importante recordar lo ya expresado por esta Sala en la Sentencia No.893-93 de las nueve horas treinta y tres minutos del veinte de febrero de mil novecientos noventa y tres, en un recurso de amparo en el que se analizó la misma materia: «Establecido el carácter demanial del bien, va de suyo que la explotación de un puesto en el mercado no constituye una simple relación de alquiler, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado. En efecto, quien explota el tramo desempeña una actividad comercial privada, ciertamente, pero en un lugar municipal ad hoc y con una inmediata finalidad -la causa misma de que el puesto se le adjudique-: el mantener un centro de intercambio local para facilitar el expendio y abastecimiento de artículos de primera necesidad, un servicio municipal típico y tradicional...Por lo demás, si examinamos ahora el caso bajo el ángulo de las normas que rigen la relación entre la administración municipal y el titular del puesto, encontramos un clausulado reglamentario expresión de la inmediata finalidad pública de la adjudicación, lo que la caracteriza como constreñida al derecho público, pues el régimen privado es regido por la autonomía de la voluntad (artículo 28 constitucional) y hay aquí una relación reglamentaria exorbitante de derecho común... De los anteriores precedentes jurisprudenciales, tenemos entonces que ya esta Sala ha estimado que los mercados municipales son bienes de dominio público y, consecuentemente, la Administración -como titular de esos bienes demaniales-, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión, que es el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado, dentro de los límites y condiciones que señala la ley, constituyéndose derechos reales...
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